摘要：
本文对财政部《数据资产全过程管理试点方案》做要点解读。借此机会，本文重点梳理和界定了数据资产概念、公共数据资产概念。在厘清概念基础上，充分发挥公共数据资产的公益属性，我们才能更好的理解和落实《试点方案》的要求。
2024年12月27日，财政部印发《数据资产全过程管理试点方案》（以下简称《试点方案》）的通知[1]，旨在贯彻落实党中央、国务院关于数字经济的决策部署，充分激发数据资产潜能，防范数据资产价值应用风险，推动数字经济高质量发展。财政部选取部分中央部门、中央企业和地方财政部门（以下统称试点单位），从2025年初至2026年底，组织开展数据资产全过程管理试点。将围绕数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节，试点探索有效的数据资产管理模式，完善数据资产管理制度标准体系和运行机制。
《试点方案》的发布，对于探索和规范数据资产全过程管理意义重大。
一、关于总体目标
《试点方案》强调数据资产全过程管理，又聚焦数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节。通过试点打造数据资产应用标杆和典型案例，规范流程，形成工作指引，目标是完善数据资产管理制度，加强数据资产管理。
二、关于试点安排
（一）试点范围
试点单位包括中央部门、中央企业和地方财政部门三类共7+6+16家，另外有个“等”字。
（二）试点时限
2025年1月1日至2026年12月31日，分三阶段。
（三）工作机制
财政部资产管理司牵头，会同部分试点单位建立工作机制，加强央地协同。
三、关于试点安排
（一）编制数据资产台账
《试点方案》明确：“基于数据资源目录，加强数据资源汇集、治理，提升数据资源质量，按照数据资产定义，组织梳理试点单位符合数据资产范围和确认条件的数据资源，形成规范化的数据资产管理台账，摸清数据资产底数。”
编制台账，摸清底数。这里的思路是从梳理数据资源来确认符合条件的数据资产。关键在于数据资产的定义。
首先，基于数据资源目录，梳理数据资源，其实是希望纳入全量数据。这是因为，数据资源本身还缺乏清晰定义，边界并不明确。其次，从数据资源中梳理出哪些属于数据资产，需要依据数据资产的明确定义。
根据财政部《关于印发〈企业数据资源相关会计处理暂行规定〉的通知》（以下简称《暂行规定》，财会〔2023〕11号）[2]，“企业按照企业会计准则相关规定确认为无形资产或存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源”，需要进行相关会计处理。换句话说，该文件按照企业会计准则将已经确认为资产类别的，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的数据资源均确认为企业数据资产。
《暂行规定》是在现行企业会计准则体系下的细化规范，在会计确认计量方面与现行无形资产、存货、收入等相关准则是一致的，不属于变更会计制度。数据能否被确认为数据资产，仍然需要依据《企业会计准则——基本准则》（财政部令第33号）。其中，第二十条规定，“资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源”，即数据确认为数据资产需首先满足“过去的交易或者事项形成的”（不包括未来发生的）、“企业拥有或者控制”“预期会给企业带来经济利益”三方面要件。同时，将数据确认为数据资产，还需要满足《企业会计准则——基本准则》第二十一条规定的两个条件，“与该资源有关的经济利益很可能流入企业”“该资源的成本或者价值能够可靠地计量”。总体来说，就是数据资源需要“可控制”“可计量”“可收益”，才能进行相应会计处理。
据此可以推定，所谓数据资产，便是相关主体持有或控制的，预期能够带来经济利益流入的数据，满足“可控制”“可计量”“可收益”的条件。
根据《财政部关于印发〈关于加强数据资产管理的指导意见〉的通知》（财资〔2023〕141号）[3]，虽然没有对数据资产给出一般定义，但是明确了“各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理范畴。”
这里对于公共数据资产做了扩展，在“可收益”之外增加了“可产生管理服务潜力”。但是，“可产生管理服务潜力”在会计学上却是难以“可计量”的，也可能难以“可收益”。注意到这点很重要，否则公共数据资产很可能被泛化。
我们需要区别公共数据的登记和公共数据被认定为数据资产。按照《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》，公共数据应该登记，并且我们建议应该全量登记。[4]不过公共数据尽管可能都具有管理服务潜力，但是并不一定满足“可控制”“可计量”“可收益”条件，不等于都是公共数据资产。
我们还是建议，数据资产，不管是企业数据资产还是公共数据资产，都界定为相关主体持有或控制的，预期能够带来经济利益流入的数据，满足“可控制”“可计量”“可收益”的条件。[5]
因此，作为数据资产的数据形态首先必须权属主体明确，即通过确权而“可控制”，其次必须具有价值稳定性，即通过估值“可计量”，最后必须已经有并正在持续不断产生收入（现金流）因而“可收益”。特别是最后一条至关重要，是判断数据是否成为数据资产的金标准。因而对于数据资产的估值都需要以市场法、收益法为主，成本法只能作为参考。因此，我们认为，满足这个定义的数据资产只有数据产品和嵌入数据产品的来源数据集（以及非时效性非涉私数据集作为例外情形）。[6]
（二）开展数据资产登记
《试点方案》明确：“支持有关主体将持有或控制的数据资产应登尽登，纳入授权运营范围的公共数据资产要严格按照资产管理要求进行登记。”注意，明确“应登尽登”，前提在“应登”，也就是依据数据资产的定义。可见，对数据资产的界定至关重要。
这里并没有限定数据资产的种类。紧接着，《试点方案》说，“试点地方财政部门依托预算管理一体化系统，统一登记内容，规范登记程序，发放数据资产证书，作为数据资产对外授权使用的凭证。”这里也没有限定数据资产种类。但是依托预算管理一体化系统，似乎又只是针对公共数据资产。
关于“发放数据资产证书，作为数据资产对外授权使用的凭证”，如果是针对企业数据资产，将登记和发放证书作为对外授权使用的前提，似乎有些问题。首先，根据国家数据局等部门《关于促进企业数据资源开发利用的意见》[7]，“企业对其在生产经营过程中形成或合法获取、持有的数据，依法享有法律法规规定的、民商事合同或行政协议约定的各类数据权益。”“支持企业依法依规对其合法获取、持有的数据进行开发利用、流通交易，保护其经营收益等合法权益。企业有权依法或依合同约定，自主或委托他人基于其合法获取、持有的数据开发数据产品或提供数据服务。”因此，企业合法获取、持有数据便同时享有数据的开发利用、流通交易、经营收益等合法权益。可见数据持有权其实蕴含了使用权和经营权；三权既可以分置，也可以融合；数据持有权衍生出数据使用权，既可以自身使用，也可以委托他人使用，以开发数据产品或提供数据服务。其次，数据资产只有数据产品和嵌入数据产品的来源数据集[6]，数据资产化只有在应用场景中依托数据产品使用才能达成，因此，不是先登记再使用，而是先面向应用场景先开发数据产品，在应用中确定价值，再资产化和登记，发放数据资产证书。因此，针对企业数据资产，企业天然就对其在生产经营过程中形成或合法获取、持有的数据拥有相关持有权、使用权、经营权，也对其开发的数据产品拥有相关权益，包括自主或委托他人……开发数据产品或提供数据服务，而不必以获得相关登记证书作为使用或对外授权使用的凭证。当然，鉴于数据产品中涉及多元主体权益，特别是涉及到并非数据处理权的数据来源者（关联对象）进行相关授权及权益让渡，由此形成新的权益，因此，对企业数据产品（数据资产）进行登记并发放数据资产凭证是合理的。[7]由此确认了企业数据产品以及嵌入数据产品的来源数据作为数据资产的权益，这也是企业数据资产入表的需要。[6]
另一方面，如果“发放数据资产证书，作为数据资产对外授权使用的凭证”是针对公共数据资产，对公共数据产品（数据资产）进行登记并发放数据资产凭证也是合理的。不过，同样是先有面向应用场景的数据产品的开发和使用，才有公共数据产品的资产化，以及后面的登记和发放凭证。
关于公共数据资产的登记，有必要区分公共数据登记与公共数据资产登记。按照《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》，公共数据应该登记，并且应该全量登记。[4]这是全面摸清公共数据底数，以便推动公共数据开发利用的需要。在此基础上，依托公共数据，可以开发出大量面向应用场景的数据产品，进而实现公共数据的资产化，让公共数据产品以及嵌入公共数据产品的来源公共数据成为数据资产，便可以进行公共数据资产的登记，全量登记，“应登尽登”。
关于试点单位登记资产卡片，将“政事业单位和国有企业所持有或控制的数据资产纳入本级政府国有资产报告工作，接受本级人大常委会监督”，范围边界都应当依据数据资产的定义，既不能缩小，也不能扩大化。
（三）完善授权运营机制
这条应该主要是针对公共数据资产而言的，不涉及企业数据资产。《试点方案》明确：“公共数据资产对外授权运营，要严格按照资产管理权限，探索规范的资产使用和处置审批程序。”我们需要注意的是，一定要区分公共数据授权运营和公共数据资产授权运营。
根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》、国家数据局《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），“授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”公共数据授权运营的主体是指县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门，一般是由县级以上地方各级数据主管部门、国家行政主管部门数据管理机构（即授权运营主体的数据职能部门）来分别代表县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门作为授权运营主体。“县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，纳入授权运营范围。”即公共数据授权运营的范围是安全前提下依法依规持有的数据均纳入。这是公共数据开发利用的要求，才能做到公共数据应开放尽开放，为社会和产业界所利用。[8,9]
另一方面，公共数据资产的授权运营是资产范畴的授权运营。这是在公共数据已经开发为数据产品之后，对作为公共数据资产的相关数据产品以及嵌入数据产品的来源公共数据的授权运营。对于已经确认为公共数据资产的，按照资产管理相关政策法规管理，规范公共数据资产的授权运营是合理的，没有问题。
提请注意的是，第一，不宜将公共数据资产授权运营的相关规定扩大到规范一般的公共数据的授权运营，否则会导致对公共数据开发利用的双重管理，既按照公共数据管理，又按照公共数据资产管理，增加市场对公共数据开发利用的障碍。第二，建议将公共数据资产授权运营和公共数据授权运营的授权主体、运营机构等一致起来，没有必要另行考虑，只是对于公共数据资产要求相关主体严格按照资产管理相关规定执行即可。
（四）健全收益分配机制
按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则；按照资产管理相关规定执行。
（五）规范推进交易流通
《试点方案》明确：“推动用于公共治理、公益事业的公共数据资产有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用。”这主要是针对公共数据资产而言的，沿用和坚持了“数据二十条”的原则。
我们需要先明确公共数据资产的定义。前面我们梳理了数据资产的定义，而且数据资产就是数据产品以及嵌入数据产品的来源数据，对于公共数据资产怎么定义，关键在于对公共数据产品的“公共”怎么定义。一个数据产品，嵌入其中的数据是多元的，有公共数据，也有社会数据，也可能全部是公共数据，也可能全部是社会数据，我们界定数据产品是否“公共”不能以其中的数据是否“公共”来确定，而只能以数据产品本身的权属来界定，只要是公共机构开发生产的，或者公共机构委托第三方开发生产的，权属在公共机构的数据产品，就是公共数据产品，而不管其来源数据是否“公共”。一句话，公共数据产品就是公共机构利用财政资金或利用政府授予的某种特许权自主开发生产或委托开发生产的数据产品。这样的数据产品，其所有权在公共机构，就是公共数据产品。
定义了公共数据产品，我们就能定义公共数据资产。公共数据资产是公共数据资产化的形态，包括三类，一是公共数据产品，二是嵌入公共数据产品内的公共数据集，三是嵌入其他数据产品的公共数据集。最后一类出现在公共数据开发利用的大量场景中，是各类市场主体利用公共数据开发数据产品而反向赋予公共数据资产化属性的结果。
关于这条的规定，尽管是针对公共数据资产，从价格机制的角度，和针对公共数据的原则是一样的。[8]
我们建议，第一，公共数据和公共数据资产取之于民用之于民，在公共数据和公共数据资产授权运营中，涉及多方面主体的利益，利用价格杠杆调节各方利益，首先还要维护公共利益。第二，对于“用于公共治理、公益事业的公共数据资产有条件无偿使用”，我们要注意：一是“用于公共治理、公益事业的公共数据资产”是公共机构所为，包括了公共数据产品和嵌入其中的公共数据集。这些公共数据资产应当无偿使用。二是公共数据产品的来源数据是公共数据的，数源单位要无偿提供。三是公共数据产品利用到社会数据可能是有偿的，数据产品开发也是有成本的，但是既然是公共机构开发或委托开发，就是利用公共财政经费所做的工作，实行无偿使用是合理的。四是关于有条件无偿使用的“条件”，不宜另行设置，其就是公共数据有条件共享的“条件”，通过“秒审”机制，只要有数据来源者（关联对象）授权，就可以无偿使用。[10]第三，对于“用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用”，我们要注意：一是“用于产业发展、行业发展的公共数据资产”是市场主体所为，特别针对的是嵌入其他数据产品（非公共数据产品）的公共数据集。二是这样的非公共数据产品实际上就是《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》[8]中的“公共数据经营性产品和服务”。公共数据经营性产品是指经营性组织利用了公共数据开发或委托第三方开发的数据产品。确需收费的，实行政府指导定价管理。三是公共数据经营性产品不是公共数据产品，其所有权不属于公共机构，而属于数据产品开发者（委托开发的，属于委托主体）。公共数据经营性产品中嵌入了公共数据集，公共机构对这部分来源公共数据拥有用益物权，形成的资产属于公共机构的公共数据资产。四是尽管公共数据经营性产品是经营性的，嵌入这类数据产品的来源数据是公共数据的，数源单位也还是要无偿提供。原因在于这些来源数据作为公共数据，本来就是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，已经有公共财政经费支持，不宜再次收费，而是应当公平普惠地支持市场主体进行公共数据经营性产品的开发。五是公共数据经营性产品的开发是经营主体的市场投入行为，适当收费是合理的。同时，由于作为来源的公共数据的无偿使用，数据产品开发也具有一定成本优势，对其实行政府指导定价管理也是合理的。六是关于公共数据经营性产品“有条件有偿使用”，我们认为这个有偿不应该是针对公共数据经营性产品的开发者，而是针对公共数据经营性产品的最终使用者。也就是说，开发者利用（原始）公共数据应当是免费、无偿的，而其通过开发生产等劳动行为产生的数据产品则是应当为最终使用者有偿使用的。七是公共数据的无偿使用并非否定这部分公共数据资产的价值——也可以通过数据产品反向赋予来源数据的价值对这部分公共数据资产进行估值，甚至入表——而是希望通过财政政策“放水养鱼”，即相关公共数据资产为市场主体无偿利用，来扶持和做强市场主体，增加市场主体的数据资产，做大做强数据产业，涵养税源，才是所谓数据财政的正道。
最后，关于公共数据资产的交易流通，《试点方案》鼓励“开展场内公开交易”。关于“场内”的概念，对于公共数据资产，不仅是主渠道的问题，应当是唯一渠道，即不存在“场外”，所以鼓励探索“场内”模式是必然的。之所以这样说，是因为公共数据的社会利用，在数据普遍开放之外，就是开发开放，即通过数据产品开发再面向应用场景提供服务。而数据开发开放必然依赖于公共数据基础设施，尤其是其中的公共可信数据空间。不存在离开公共可信数据空间的“场外”交易。如果存在离开公共可信数据空间的所谓“场外”交易，交易的标的只能是已经匿名化后的数据集，这已经不再是开发开放的形式，而属于可以普遍开放的数据集。对于可以普遍开放的公共数据集，不是交易的问题，而是无偿开放利用的问题。[8,11]
一般来说，数据市场化有两种模式，第一种是数据交互流通实现数据服务交付，第二种是数据产品交易。第一种模式即数据流通或者叫数据交互，包括两层：一是通过瞬间集成来源数据，通过模型计算，输出结果，交付服务，这其中以数据交互和流通的形式实现对外服务，数据产品开发者据此获得服务收益，而实现数据价值的市场化，实际上是数据产品的市场化。二是借助于数据产品的市场化，在数据产品开发者和来源数据提供者之间依据合约的数据交互流通，使得来源数据提供者获得收益，而实现来源数据价值的市场化。第二种模式才是数据交易，实际上并不是数据本身的交易，而是数据产品的交易。数据产品开发者在数据平台出售数据产品本身而实现市场收益，即通过数据产品所有权易主而进行的市场交易，实现数据产品的市场化。两种模式中，第一种是主流。数据产品开发生产出来首先是服务应用，体现在“数据要素×”、服务实体经济等应用场景中。通过服务应用体现价值，才有数据产品本身的交易价值。[6]
此外，《试点方案》对中央企业还提出了“可基于本单位持有数据开展试点，也可为其他单位数据资产试点工作提供技术支撑和服务支持。”
四、关于工作要求
（一）加强组织领导
《试点方案》要求试点单位加强组织领导，每半年向财政部报告试点工作进展情况。
（二）形成有效经验
《试点方案》“支持试点单位结合实际，自行确定下属单位和市、县（区）试点，积极稳妥扩大试点范围，因地制宜探索数据资产管理模式……”
（三）严格防控风险
《试点方案》要求压实安全主体责任，制定安全管理制度和应急预案，秉持谨慎性原则，严防各类风险。同时明确指出：“严禁利用行政事业单位数据资产进行担保，新增政府隐性债务。严禁行政事业单位借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入。在推进数据资产有条件有偿使用过程中，不得向社会公众转嫁不合理成本。”
公共数据资产因其公共属性，毕竟不同于一般经营性资产，应当始终贯彻公益性原则。这里的两个“严禁”和一个“不得”，对试点工作，实际上也是对公共数据资产管理划定了红线。这里明确“在推进数据资产有条件有偿使用过程中，不得向社会公众转嫁不合理成本”，也印证了我们之前建议的，通过财政政策“放水养鱼”，即相关公共数据资产为市场主体无偿利用，来扶持和做强市场主体，增加市场主体的数据资产，做大做强数据产业，涵养税源，才是所谓数据财政的正道。
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