摘要:本文在公共数据开发利用的统一框架下，首先对内部共享、开放利用和授权运营三种价值释放途径的关系和边界进行界定，初步提出公共数据社会化开发利用的基本分析框架，并从目标、理念、构成要件和核心内容等维度进行了阐述。然后，对公共数据开放和授权运营的主要模式进行了剖析，其中开放主要有无条件开放、有条件开放和引导社会数据开放三种模式，授权运营基于不同的视角有不同的模式，不同模式各有利弊，关键是要契合本地区本行业实际情况。最后，聚焦确权授权、流通定价和收益分配等基础性关键问题，探讨了确权授权的内涵和机制方法，提出了流通定价的四种模式及适用场景，构建了收益分配的基本分析框架和机制方法。
文丨孟庆国 王友奎 王理达
孟庆国：清华大学公共管理学院教授、国情研究院研究员
王友奎：清华大学公共管理学院博士后
王理达（通讯作者）：清华大学公共管理学院高级工程师
原文载 |《中国行政管理》，2024年第9期
引用格式｜孟庆国,王友奎,王理达.公共数据开放利用与授权运营：内涵、模式与机制方法[J].中国行政管理,2024,40(09):43-53+159.DOI:10.19735/j.issn.1006-0863.2024.09.05.
一、引言
公共数据是数据要素的重要组成部分，是响应数字时代人类社会变革、建设数字中国过程中不可或缺的重要基础资源，对于发展数字经济、优化数字政务、繁荣数字文化、构建数字社会、建设数字生态文明具有重要意义。近年来，加强公共数据资源的开发利用，已成为国家数字化战略的重要内容。
党的十九届五中全会提出要“加快数字化发展”，推动数据资源开发利用，扩大基础公共信息数据有序开放。2020年，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要求推进政府数据开放共享，研究建立促进公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。2021年发布的“十四五规划”要求“加快数字化发展，建设数字中国”并首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），明确指出要“推进实施公共数据确权授权机制”，“加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理”。近日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），对公共数据开发利用进行系统部署，为未来一段时期我国公共数据资源开发利用指明了方向。
在国家的统筹部署和大力推动下，北京市、浙江省、海南省、重庆市、成都市和青岛市等地在政府数据开放的基础上，积极探索公共数据授权运营，积累了一定的实践经验。也有一些学者围绕公共数据开放利用和授权运营过程，从不同的视角进行了有益的探索。但可以看到，当前公共数据社会化开发利用总体上还处于探索阶段，还有一系列基础性关键问题尚未解决，如内涵、模式、确权授权、流通定价和收益分配等，这在一定程度上制约了公共数据的价值释放。
基于此，本文根据《意见》等文件精神，围绕公共数据开放利用和授权运营的内涵、模式、确权授权、流通定价、收益共享分配机制等基础性问题展开研究，尝试构建公共数据开放利用和授权运营基础理论的分析框架。
二、内涵与分析框架
（一）基本意涵
公共数据的开发利用和价值释放受到多个因素的影响，如数据内涵和边界、主体及协作、权属关系、数据质量与成本回收等。［1］其中，数据属性是理解公共数据运行框架的逻辑起点，［2］但对于公共数据的内涵及边界、权利性质和归属等基础性问题，当前还尚未达成共识。［3］在实际划定公共数据的范围时，各方的意见并不一致甚至存在很大的分歧。［4］本文基于既有研究和政策文件，将公共数据界定为各级政务部门、事业单位以及承担公共服务职能的企业，在依法履职过程中产生的数据。从公共数据价值释放途径来看，《意见》提出了三种主要途径：共享、开放和授权运营（图1）。其中，公共数据开放是保障社会公众和市场主体平等、普惠获取公共数据资源的重要途径，授权运营是公共数据资源开发利用的重要方式，这两种途径经过社会化开发利用释放数据价值。内部共享主要支撑公共机构内部及相互之间的数据资源获取，满足的是公共机构内部的开发利用需求，也为公共数据社会化开发利用提供了重要的数据基础。
公共数据开放利用主要是将公共数据开放提供给市场与社会主体等社会力量，进而利用这些数据创造价值的过程。［5］从性质来看，通常认为数据开放是政府向社会提供公共服务的履职行为，［6］是行政机关给予行政相对人利益的授益性行政行为。［7］从价值来看，开放公共数据供社会进行增值利用，为生产、生活和经济社会活动服务，可以产生巨大的经济价值、社会价值、政治价值和其他收益。［8］然而，如何对公共数据开放的成本和效益进行评估，并对其转换成具体服务后的公共价值进行测算，仍然是一个难题。［9］
公共数据授权运营一般是指通过专业化运营机构，对公共数据进行开发利用，为市场主体提供数据产品和服务。［10］对于其基本属性，学界尚未形成共识，当前讨论较多的有特许经营者说［11］、行政许可说［12］、广义PPP说［13］等，也产生了从不同主体视角、数据类型视角出发的多元化法律属性探讨。不同运营模式在主体责任、授权条件、产品形式、定价方式、收益分配、隐私保护及合规监管等方面的机制设计，也是既有研究关注的重点内容。［14］
围绕公共数据开放利用和授权运营的关系，不同研究有不同的观点，部分研究认为两者是逻辑从属关系，授权运营是对现行公共数据开放利用体系的延伸和发展，试图将授权运营和数据开放视为两种不同的数据开放利用制度，［15］授权运营与无条件开放、受限开放并列，共同作为公共数据开放利用的主要机制；［16］但也有学者认为，数据授权运营和数据开放是并列关系，在制度设计上呈现出竞争性的特征。［17］本文认为，开放利用和授权运营是公共数据价值释放的两种重要途径，两者既有较多的共同点和相似性，也有不同的实现逻辑。
从共同点来看，公共数据开放利用与授权运营均涉及到主体及权责、数据权属、机制和制度等一系列关键内容。从主体视角来看，包括地方政府和行业主管部门、政务部门和公共企事业单位、数据管理机构、运营机构和经营主体等多元主体。从主体权责视角来看，地方政府和行业主管部门主要负责组织领导和统筹管理，政务部门和公共企事业单位负责进行数据管理和数据供给，数据管理机构负责运营管理，运营机构提供初级产品和服务，经营主体则面向社会提供数据产品和服务，相关监管部门对全过程进行监管。从数据权属视角来看，依据“数据二十条”要求，政务部门和公共企事业单位拥有公共数据资源持有权，运营机构通常拥有数据加工使用权和数据产品经营权，经营主体拥有数据产品经营权。从机制视角来看，需要建立确权授权、流通定价、收益分配等一系列机制。从制度视角来看，需要建立相应的管理标准和治理体系，为公共数据价值释放提供保障。
两者的区别主要体现在：一是授权运营中的数据加工处理由特定的专业机构进行，并需要政府或行业主管部门向其授权；二是数据管理机构要对运营机构的运营情况进行监督管理；三是运营机构进行数据运营和开发，为广大的经营主体和社会公众提供多种类型的数据产品和服务；四是大量的经营主体从事公共数据产品和服务的再开发和再利用。除此之外，授权运营过程中还涉及两类重要主体：一是提供支撑的数据服务机构，如合规性审查机构、数据咨询服务机构、第三方评估与认证机构等；二是在提供数据产品和服务过程中，可能会有数据交易场所参与（交易所、交易中心、交易平台等）。
总体来看，公共数据开放利用强调公共机构对外开放原始数据，或经过初步处理的原始数据，赋予社会利用原始数据的权利，推动公共数据的有效利用和价值释放。而公共数据授权运营意味着通过具有专业化能力的特定机构，进行专业化的运营，直接面向社会提供数据产品和服务，或者面向经营主体提供初级产品和服务，引导广大的经营主体进行二次开发，为社会提供数据产品和服务，从而实现价值释放。可以看到，开放利用与授权运营两种途径既有较多的共同点，也有较大差异性。本文后续将对两种公共数据价值释放途径进行进一步分析，厘清相关主体及权责、数据权属和机制制度等关键内容。
（二）理论基础与分析框架
公共数据开放利用与授权运营是一个复杂的、动态的、系统性过程，涉及一系列关键环节，包括数据加工处理、确权授权、流通定价和收益分配等，［18］既有研究进行了一系列探索。其中，数据加工处理可划分为数据资源的提供、核心数据产品开发和综合性开发等阶段，［19］具体包括数据采集、数据治理、数据开发利用等一系列活动。［20］确权授权涉及权属内容、确权条件、授权程序、授权主体等内容。［21］在流通定价方面，如何在兼顾效率与公平的前提下合理界定公共数据资源价格，成为学界关注的前沿话题。可在遵循真实性、收益最大化和公平性等原则的基础上，按照数据产品价格、数据资产价值等维度开展定价，提出具体的定价方法。［22］在收益分配方面，需要解决“为何分、分什么、分给谁、怎么分”等问题，［23］应基于用益补偿、公平和公益性等原则平衡多方主体利益，［24］可运用跨组织的联邦学习与收益分配方式，计算各方成本和贡献，为收益分配提供依据，［25］在政策调控层面可建立涵盖数据财政、数据税收、数据金融三层次利益分配框架。［26］此外，公共数据流通与价值释放是多主体融合、多结构交互的系统化工程，［27］具有高度复杂化、动态化的运作逻辑与机理，生态体系建设也很重要。
这些关键问题，涉及信息资源管理学、法学、经济学、公共管理学及计算机科学等多个学科。这些不同学科的相关理论，如信息资源理论、公共物品理论、权属关系理论、定价理论、合作生产理论、公共价值理论和协同治理理论等，为公共数据开放利用与授权运营提供了理论基础。本文基于公共数据的属性特征、开发利用过程及关键问题，结合上述多学科理论基础，以及《意见》等系列文件要求，从主体、途径、价值、机制与方法等方面，给出公共数据开放利用和授权运营的一个基本分析框架，如图2所示。
从目标来看，公共数据开发利用的主要目标是通过共享、开放和授权运营等途径，提高资源开发利用水平，激发共享开放动力，优化公共数据资源配置，释放市场创新活力，充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势提供坚实支撑。在价值维度方面，由于公共数据开放利用和授权运营过程涉及一系列政务活动、经济活动、社会活动，因此其价值也具备多维属性，既有经济性价值，还有非经济性价值，如社会性价值、政治性价值等。
从理念来看，公共数据开放利用和授权运营应坚持“共用共创共享”的基本理念，即“数据共用、价值共创、收益共享”。在数据资源维度，数据应该是“共用”的，在不同的主体间流通；在价值创造维度，各主体应通过“共创”实现公共数据价值释放；在收益分配维度，应该是各主体“共享”的，即基于各主体角色定位和贡献度，实现收益共享，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。
从构成要件来看，公共数据开发利用和授权运营至少包括以下三个主要构成要件：公共数据、多元主体、关键机制与方法。其中，公共数据是开发利用的基础，数据开放和授权运营活动都是基于数据进行。多元主体是数据开发利用的行动者，包括政务部门和公共企事业单位、运营机构、经营主体等，共同构成公共数据开发利用生态体系。机制与方法则包括公共数据流动和形态变化过程中的相关机制，如确权授权、定价、收益生成和分配等机制和方法等。
从核心内容来看，需要明确以下关键问题：一是在公共数据开放利用和授权运营过程中，公共数据如何流动，如何科学合理设计运行流程？二是哪些主体参与公共数据开放利用和授权运营，各主体的权责、义务、角色定位是什么？三是围绕公共数据的权属关系，如何进行确权和授权？四是在公共数据流通过程中，如何对其定价？五是公共数据开放利用和授权运营的收益如何科学合理分配？
当然，公共数据开放利用和授权运营的基础理论和分析框架是多视角的、综合的、动态发展的，需要持续探索、优化、完善和丰富。本文重点对公共数据开放利用与授权运营的模式、关键机制与方法进行研究探讨。
三、开放利用和授权运营模式
（一）公共数据开放利用模式
围绕公共数据的开放利用，国内外实践和研究起步较早，在实践、理论和政策等层面均已积累较多经验。自2009年起，随着一系列诸如《透明和开放的政府》《开放政府令》等法案的实施，美国在全球范围内掀起了一波开放政府数据的浪潮，很多国家纷纷将开放政府数据上升为国家战略。［28］2011年9月，美国、英国等八国签署《数据开放声明》，成立了开放政府合作伙伴组织，之后越来越多的国家加入进来，并将数据开放范围从政府数据扩展到公共数据。在数据开放过程中，发展出多个调查评估方法，如世界银行的“开放数据准备度”、万维网基金会的“开放数据晴雨表”、开放知识基金会的“全球开放数据指数”和我国复旦大学的“开放数林指数”等。［29］
从我国实践来看，国务院于2015年印发的《促进大数据发展行动纲要》中，就明确提出要稳步推动公共数据资源开放，实施政府数据资源共享开放工程，在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放，形成国家政府数据统一开放平台。在国家政策的支持和部署下，各地各行业积极探索，取得一定成效。
在公共数据开放利用这一途径中，通过对各类文献的梳理研究，以及对各地各行业的持续跟踪和调研分析，结合前述对公共数据开发利用过程中多元主体、主体权责、数据权属、机制制度的分析可以看到，通常是数据管理机构通过无条件开放、有条件开放两条方式向社会开放数据，并引导社会数据开放。经营主体利用公共机构开放的数据，进行应用开发，并面向公共治理、公益事业、产业和行业发展提供数据产品和服务，从而形成基于数据开放利用的创新应用生态。公共数据开放利用的参与主体与过程如图3所示。
主要存在以下三种模式：
一是无条件开放利用模式。即地方政府和行业主管部门通过数据开放平台，以数据集、API和数据应用等方式，无偿对外提供数据服务，各类市场主体和个人都可以下载使用。如，截至2023年10月底，上海市政府通过“上海市公共数据开放平台”对外提供了51个数据部门的5400个数据集（其中2252个数据接口）和76个数据应用，数据项达到4万余个，数据量超20亿条。
二是有条件开放利用模式。即地方政府和行业主管部门根据特定的用途、目的和规则，面向特定的对象开放特定数据。如，在北京市大数据中心举办的2023年“北京市公共数据开放融合与价值创新竞赛”中，就明确提出在初赛阶段向参赛团队开放北京市公共数据开放目录，在决赛阶段向参赛团队开放相关文本类、图像类待治理数据。显然，初赛和决赛是有条件的，首先需要参赛团队报名，编制并提交初赛方案，组委会对初赛方案进行评审。经过初赛竞争，才能进入到决赛，组委会将根据决赛方案准备配套数据。可以看到，这类数据的开放利用是有条件的，并不是无条件均可获取使用的。
三是社会数据开放利用模式。公共数据不仅包括各级政务部门在依法履职过程中产生的数据，还包括事业单位和承担公共服务职能的企业在依法履职过程中产生的数据。后者尽管由事业单位或企业产生，但由于这些数据产生于承担公共服务职能过程，也具有很强的公共性。但毕竟与政务部门产生的数据有所不同，需要数据管理机构积极引导，面向社会开放，并与政务部门数据融合，共同扩大公共数据供给，促进开发利用。在上述“北京市公共数据开放融合与价值创新竞赛”案例中，就要求参赛团队融合自带公共数据或社会数据，提供配套的方案、程序、模型和算法。
（二）公共数据授权运营模式
授权运营是满足社会各界对公共数据需求的一种重要方式，也是公共机构减少对数据加工处理投入的一种选择。面向的主要是无法直接开放，但是又有社会迫切需要的公共数据，可通过授权运营的方式，由运营机构加工处理后向社会提供。公共数据授权运营的参与主体与实现过程如图4所示。
与公共数据开放利用相比，公共数据授权运营的起步相对较晚。自2018年以来，重庆、北京、成都等地开始探索政府数据授权运营。2021年3月发布的“十四五规划”提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，将政府数据授权运营上升为国家战略。此后，浙江、广东、上海和青岛等地纷纷响应，制定出台相关政策，探索开展公共数据开放运营。2022年12月“数据二十条”和2024年9月《意见》的出台，则为公共数据授权运营按下了“加速键”。可以看到，当前各地各行业开展公共数据授权运营总体上还处于探索阶段，运行模式存在较大差异。如，北京市通过数据专区、数据基地和数据交易等多种模式开展数据运营，广东省和浙江省基于公共数据授权凭证开展授权运营，海南省基于数据产品超市开展授权运营，成都市则一揽子授权国资公司开展数据运营。
根据对各类文献的梳理研究，以及对各地各行业的持续跟踪和调研分析，结合前述对公共数据授权运营流程的分析可以看到，公共数据授权运营存在多种运行模式。进一步分析可以看到，这些所谓不同的运行模式，实际上是基于不同的分析视角。其中，运营机构是否为国有企业，实际是授权对象的性质之分；全量授权还是特定授权，实际是数据范围之分；完全授权还是部分授权，实际是授权内容之分；行政授权还是协议授权，实际是授权方法之分；直接授权还是间接授权，实际是授权路径之分。下面将从对象性质、数据范围、授权内容、授权方法和授权路径等多个视角展开分析。
从对象性质来看，大致存在两种模式：一是选择国有企业作为运营机构，如成都市；二是相对更加开放，不限于国有企业，符合条件的运营机构均可提出申请，如浙江省。选择前者模式，一般更多出于数据安全和经营可控的考虑，由于运营机构可以直接接触到原始数据或仅经过简单脱敏的数据，对数据安全要求较高，国有性质的运营机构相对更能确保数据资源的安全可靠，运营过程也更合规可控，因此部分地区会倾向于第一种模式，即选择国有企业作为运营机构。但该模式也有弊端，在一定程度上限制和制约了市场活力，不利于公共数据的价值释放，因此也有部分地区倾向于第二种模式，吸纳更多的机构作为运行主体。
从数据范围来看，大致可分为一揽子授权、领域授权和场景授权三类。其中，一揽子授权是指地方政府或行业主管部门在安全保密的前提下，将所有数据都授予一家运营机构进行开发，成都市即属于该模式。领域授权是指将金融、交通、气象等某一领域的数据授予运营机构进行开发，北京市的“金融专区”和“交通专区”即属于该模式。场景授权是指根据具体应用场景，将相关数据授权给运营机构进行开发，如道路信号灯优化、信用风险预警等。
从授权内容来看，大致可分为完全授权和部分授权两类。其中，完全授权是指地方政府或行业主管部门将数据加工使用权、产品经营权完全授予运营主体进行开发利用。部分授权是指将数据加工使用权授予运营主体，但不授予运营机构的产品经营权，不允许运营机构直接开展产品经营。
从授权方法来看，大致可分为行政授权和协议授权两类。其中，行政授权指通过许可、特许、行政决定等方式授予授权对象相应的权益；协议授权指通过授权协议的方式向授权对象授权，并约定双方的权利和义务。
从授权路径来看，大致可分为直接授权和间接授权两类。其中，直接授权是由享有公共数据资源持有权的公共机构直接向运营机构进行授权，公共企事业单位的授权运营多采用这种模式；间接授权是指通过数据管理机构进行公共数据的授权运营，各地政府目前多采用这种模式。
可以看到，从不同的视角，可以有不同的类型学划分，而不应将多种模式混为一谈。这些不同的模式各有利弊，难言孰优孰劣，关键是要与本地区本行业实际情况相契合，通过实际运营效果予以判断，并进行优化完善。
四、关键机制与方法
在公共数据开发利用过程中，长期存在着一系列关键机制和方法问题尚未得到解决，如公共数据的确权授权问题、流通定价问题和收益分配问题等，在一定程度上制约了公共数据开发利用。围绕这些基础性关键问题，本文提出初步分析框架和设计思路，为这些关键问题的共识达成提供参考和借鉴。
（一）确权授权机制与方法
对公共数据进行确权和授权，是公共数据开发利用的重要前提。“数据二十条”确立了公共数据的“三权分置”框架，明确了公共数据确权授权的基本遵循；《意见》提出了要“探索建立公共数据分类分级授权机制”。但还有一系列关键具体问题需要厘清：公共数据确权与授权的内涵是什么？在“三权分置”框架下，如何界定公共数据的数据资源持有权、数据加工使用权以及产品经营权？相关权利归属于谁、谁来授权、授何种权、如何授权？本文从公共数据的来源出发，围绕原始公共数据、初级产品和服务、数据产品和服务几个环节，聚焦确权授权的内涵、确权规则与机制、授权规则与机制等方面，提出了基本分析框架和初步思路，如图5所示。
1.确权授权的内涵界定
“数据二十条”提出了数据产权结构性分置框架，即数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权。其中，数据资源持有权并非所有权，而是涉及数据资源在何处生成、由哪一主体存储的问题；数据加工使用权主要指数据处理者享有对原始数据进行开发利用的相关权利；数据产品经营权主要指数据处理者许可其他机构使用数据，后者享有将这些数据再加工后形成数据产品的经营权。
在“三权分置”框架下，公共数据“确权”至少应该明确以下两层内容：相关主体在“三权”上的权属关系以及权益份额。对于原始数据而言，公共机构拥有全部份额的持有权和加工使用权，运营主体拥有授权范围内的加工使用权和产品经营权，经营主体拥有条件范围内的产品经营权；对于开发形成的最终数据产品而言，经营主体则拥有完全份额数据产品的持有权、使用权和经营权。
同样，公共数据“授权”也应该明确授权内容、授权主体和权利保障等方面问题。其中，授权内容主要是授予哪些数据的哪些权利，通常为数据加工使用权、数据产品经营权；数据加工使用权的授权主体主要是公共机构，数据产品经营权的授权主体主要是运营机构；在数据加工使用权授予过程中，应该保障其他组织和个人的数据隐私不受侵犯，在数据产品经营权授予过程中，应该保障公平的市场竞争环境，反对垄断性授权。
2.确权的规则体系与机制方法
不同主体拥有不同的权益归属边界（表1）。其中，公共机构拥有数据资源持有权和数据加工处理权，并具备部分管理职能；数据管理部门具备管理职能，同时伴随数据归集、综合系统开发等工作的开展，拥有部分数据资源的持有权和加工使用权；运营机构拥有数据加工使用权，部分运营机构拥有部分的产品经营权；经营主体拥有数据产品经营权。当然，不同主体在拥有权益的同时，也有相应的限制条件。一般来说，拥有公共数据资源持有权的主体，同时拥有数据加工使用权，其限制条件是可能受职能边界所限，不具有数据产品经营权。拥有数据加工使用权的主体，其限制条件主要包括：一是抽象的目的限制，即数据处理活动不得超出法律授权或合同约定的范围；二是数据安全保障义务，数据处理者应当采取加密、去标识化、匿名化等技术措施和其他必要措施来保障数据安全；三是具体的使用限制，如原始数据不出域等。拥有产品经营权的主体，其限制条件主要包括：一是法律法规限制的违法违规经营事项；二是数据加工使用方对其施加的限制性权益，以防止经营主体不当利用数据产品获得利益。
在具体确权过程中，还需要建立和明确相应的规则体系。一是财产规则和责任规则相结合，公共机构是公共数据的持有者，运营机构和经营主体开发形成的数据产品和服务在市场上自由流通，都应同时遵循财产规则和责任规则。二是原始持有权和继受持有权相结合，公共机构对原始公共数据享有持有权，可将数据加工使用权授予运营主体，运营主体对其加工处理后形成的数据产品享有继受持有权，并可将数据产品的加工使用和经营权授予经营主体。三是隐私保障与豁免规则相结合，公共机构所持有的公共数据中，包含着大量的个人信息，一般情况下应保障个人隐私，但在一些特殊情况下，公共机构应拥有一定的豁免权。
3.授权的规则体系与机制方法
公共数据授权需要明确“谁授权、给谁授权、授什么权、怎么授”等问题，建立相应的规则体系。一是授权主体的权责问题，遵循“谁授权、谁负责”的规则要求，公共机构对运营机构授权，也要对后续运营过程进行监督和管理；运营机构对数据产品经营的授权，也要对经营主体进行监督和管理。二是授权的内容界定问题，遵循数据加工使用权和数据产品经营权分别授权的规则要求，作出权利边界划分。三是授权的程序规范性问题，需要遵循公平、透明的原则，对授权过程和结果进行公示，并以协议或合同签署的方式予以明确。四是授权的合规性问题，应遵循“数据权利不可转让”的规则要求，授权对象不可将授予的数据权利转让给其他组织。
在授权对象选取方面，涉及主体性质、选取方式和选取标准等关键问题。在主体性质方面，经营主体当前以国有企业为主，因为其国有性质有利于确保数据资源的安全可靠，以及运营过程的合规可控；经营主体主要是二次开发，一般不涉及原始数据，国有或民营性质都可参与。在选取方式方面，一般包括内部指定、申请-审核、招投标等方式。在选取标准方面，主要包括各主体的资质、专业能力和素养、经营状况以及诚信问题等。
（二）流通定价机制与方法
如何对公共数据产品和服务定价，是公共数据流通的关键。《意见》提出，要加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。具体来看，主要有以下问题需要进一步厘清：公共数据的价值如何测算？如何选择市场化流通，或非市场化流通？不同流通方式下如何选择定价模式？不同情形下的定价机制和方法是什么？本文基于公共数据开放和授权运营流程，按照公共数据“价值评估-评价模式-定价方式”的路径，提出分析思路。
1.价值评估与定价机制
公共数据定价以其价值作为“锚点”，对进行价值评估成为公共数据定价的重要前提和关键依据。本文认为，公共数据价值评估应兼顾全面性、可操作、计算简便等原则，可从质量价值、规模价值、产出价值等方面构建公共数据资源价值评估指标体系，综合考察公共数据资源的价值水平。其中，质量价值可从数据准确性、数据一致性、数据完整性、数据规范性、数据时效性和数据可访问性等维度进行评估；规模价值可从数据的时间范围、地域范围、更新频率和数据规模等维度进行评估；产出价值可从应用场景、稀缺性、使用期限和安全风险等维度进行评估。
公共数据的定价模式，受到多重因素的影响，需要综合考虑数据的价值、公共性和公益属性、应用场景和需求，以及数据的稀缺性和可替代性等因素。本文基于公共数据的属性特征，以及开放利用和授权运营运行逻辑，综合运用公共管理相关理论、价格理论以及前期调研和案例，初步提出四类公共数据的定价模式：无偿模式、成本模式、保本微利模式和市场模式，每种模式具有的不同的适用情景（表2）。其中，非市场化流通方式更倾向于采用“无偿”模式，而市场化流通方式则侧重于“市场定价”模式。当然，市场化流通中出于扩大影响力、获取竞争优势等目的，也可能采取“成本”模式或“保本微利”模式。
2.不同情景下的定价体系
公共数据的社会化开发利用，大致可以分为四个阶段：公共数据供给、一级开发、二级开发和价值释放。根据每个阶段的运行逻辑、流通方式以及应用场景，可选择不同的定价模式，明确相应的定价机制，从而建立公共数据分层定价体系（表3）。其中，在开放利用中，一般情况下宜采用无偿模式，有偿开放情况下可采用成本法或政府指导下的保本微利法。在授权运营过程中，则可进一步细分为运营机构对外提供产品和服务（一级开发）、经营机构面向市场提供产品和服务（二级开发）。在一级开发中，用于公益事业场景的，一般宜采用无偿模式或政府指导下的成本法定价；面向产业发展的，一般采用市场法定价；用于经营主体二级开发的，一般应采用政府指导定价或进行价格管控，避免不正当竞争。在二级开发中，用于公益事业场景的，一般宜采用无偿模式或政府指导下的成本法定价；面向产业发展的，一般采用市场法定价。
（三）收益分配机制与方法
在公共数据授权运营过程中，对收益进行科学合理分配，是保障各方权益、激发各方动力的关键。具体来看，主要有以下问题需要进一步厘清：有哪些收益？如何对收益进行测量？哪些主体可以参与分配？如何对各主体的贡献度进行测算？如何在兼顾公平与效率的原则下进行科学合理分配？本文从原则导向、分配机制、分配收益和参与主体四个层面构建基本分析框架，如图6所示。
1.收益类型与测算
公共数据开发利用是一个复杂的、动态的、系统性过程，涉及一系列政务活动、经济活动、社会活动，具备多维价值属性，既有经济性价值，还有非经济性价值，如社会性价值、政治性价值等。在此基础上，产生的收益也可以分为经济型收益和非经济性收益（表4）。其中，经济性收益主要包括利润、分红、提成，税收和数据使用费等，非经济性收益主要包括数据、技术或服务反哺，获得社会认可与声誉，以及获得政治认可与激励等。针对不同的收益类型和内容，还需研究明确相应的测量方法，这也是后续分配的前提和基础。
2.参与分配的主体及贡献度分析
在公共数据开放利用与授权运营过程中，需要多元主体的协同和联动，相关主体主要包括：政务部门、公共企事业单位、数据管理机构、运营机构、经营主体、国有资产出资机构和财税部门等。这些不同的主体有着不同的角色、权利、责任和义务，需要厘清参与收益分配的主体及贡献，这是收益共享分配的重要依据。如，政务部门和公共企事业单位作为数据持有者，主要负责数据的采集、生产和治理，以及向其他部门提供数据；数据管理机构作为资源管理方、授权管理者、开放管理方、监管考评方和规则制定者，负责统筹管理、平台建设、日常监管、考核评价和规则制定等；运营机构作为数据的加工使用者和产品经营者，主要对公共数据进行加工处理，面向经营主体或具体的应用场景，提供数据产品和服务；经营主体作为数据产品服务经营者，主要面向市场需求，提供数据产品和服务。在此基础上，还需结合具体场景，对各类主体的贡献度进行测量，推动收益向价值创造者合理倾斜。
3.收益共享分配机制与制度设计
面对不同类型的收益、多方主体及差异化贡献，建立科学合理的利益共享分配机制，是多方主体持续共创的重要动力。结合“数据二十条”等文件要求，本文认为，公共数据开放利用和授权运营的收益分配应坚持“兼顾效率和公平，促进创新和释放价值”的总体导向，以及“经济收益向运营机构和经营主体合理倾斜，社会收益向数据提供单位合理倾斜，平衡兼顾其他相关主体的利益分配”的分配导向。在具体的分配机制方面，需结合不同类型的受益，建立针对性的分配机制，如按要素贡献分配、按协议/协商分配、按考核评价分配等。如，针对经济性收益，可按要素贡献分配；针对社会认可与声誉、政治认可与激励和服务反哺等非经济性收益，主要通过考核评价、社会评价或协议协商等机制进行分配。最后，基于公共数据市场化、非市场化流通情境，考虑数据乘数效应、数据要素边际报酬递增、公共数据收益全民共享等特性，建立相应的制度体系，实现公共数据开放利用和授权运营的可持续发展。
五、结语与展望
当前，加强数据资源的开发利用，已成为国家数字化战略的重要内容，《意见》等文件的出台为公共数据资源的开发利用指明了方向。本文首先在公共数据开发利用的统一框架下，厘清了开放利用和授权运营的关系和边界，并基于公共数据的属性特征、公共数据开发利用过程及关键问题，结合多学科理论基础，初步提出了授权运营的基本分析框架，从目标、理念、构成要素和核心内容等维度进行了阐述。但正如前文所述，公共数据授权运营的基础理论是多视角的、综合的、动态发展的，需要持续的探索和完善。然后，本文聚焦公共数据开发利用过程，对其主要模式进行了剖析，认为开放利用主要包括无条件开放、有条件开放和引导社会数据开放三种模式；授权运营则相对复杂，从不同的视角来看，有不同的模式，不同模式各有利弊，关键是要与本地区本行业实际情况相契合。最后，本文聚焦确权授权、流通定价和收益分配等基础性关键问题进行了探讨，初步明确了确权授权的内涵和规则机制，提出了流通定价的四种模式及适用场景，构建了收益共享分配的基本框架和机制方法。
但正如上文所述，公共数据社会化开发利用是一个复杂的、动态的、系统性过程，涉及一系列政务活动、经济活动、社会活动，本文的研究也只是初步探索，尝试构建分析框架和思路方法，促进一些基本问题的共识达成。在未来的研究中，还有一系列关键问题需要进一步探讨和深化：一是公共数据授权运营基础理论的进一步深化和完善，为关键问题研究和开发利用实践提供指导。二是在“三权分置”框架下，基于公共数据确权的主体权益归属及边界划分，进一步明确公共数据确权授权的机制和方法。三是研究明确公共数据市场化流通、非市场化流通的定价机制，细化在不同场景下的定价方案。四是基于公共数据创新和价值创造过程中的收益类型，研究提出各类收益和主体贡献度的测量方法，并在兼顾公平和效率的基础上，制定科学合理的分配机制和制度设计，保障各方利益并促进持续创新。五是研究面向公共数据价值释放的管理标准、治理模式和制度优化路径，为构建适应公共数据特征、符合公共数据开放利用和授权运营发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度提供支撑。
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