0 引言
授权运营，区别于已大范围普及的公共数据开放，是我国公共数据资源开发利用探索过程中的一种创新模式，正受到越来越广泛的关注。随着相关研究与实践的积累，授权运营已经具备较为坚实的发展基础，为进一步的探索提供了充足的空间。
在政策方面，自“授权运营”首次出现在“十四五”规划起，《“十四五”数字经济发展规划》[1]《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）等一系列中央政策文件针对公共数据开发利用作出了规定和要求，在一定程度上对授权运营作出了释义，为授权运营实践提供了政策依据。在“数据二十条”对公共数据提出了“建立确权授权机制”的明确要求之后，全国多地积极响应中央号召。截至2023年10月，已有40余个省/市相继制定并发布了数据条例、管理办法、实施细则、实施方案等一系列地方政策法规[2]，大多明确指出要大力推进公共数据授权运营，并对授权运营各环节进行了初步规定，开展了通过制度建设引领授权运营的实践探索。
在实践方面，部分地方、行业及领域早在“数据二十条”发布之前就已经开展了有益的探索，形成了公共数据专区、公共数据运营服务平台、数据产品超市等各具特色的工作成果。“数据二十条”发布之后，国内形成了公共数据授权运营的发展热潮，多地公共数据授权运营体系初具雏形，各类型社会主体积极参与，结合地方实际情况，从平台运营、数据加工、应用开发、安全保障、生态培育等方面发力，在公共数据开放工作的基础上实现了不同程度的突破。
在理论研究方面，授权运营相关的专题研究也正在形成良好基础。针对数据流通中的权属难题，“数据二十条”提出了“三权分置”的产权运行机制，为此前公共数据开发利用中一直存在争议的问题提供了一种值得探讨的解决思路。此前，有部分学者对公共数据相关权属问题进行了研究。为讨论公共数据在法律上的定义范围及法理上的权属，赵加兵[3]从民法的角度界定公共数据的概念范畴，根据《中华人民共和国民法典》的规定，推定公共数据属于民事权利规制范畴，公共数据的授权开发符合民事权利利用的基本模式。王锡锌[4]等则认为可以从公共数据的外部利用者而非仅从管理者视角探究主体权利及法理依据，并基于公共的特性与公平利用的要求提出“公共数据公平利用权”。笔者认为，在充分考虑实际情况的基础上，可以尝试探索公共数据的“三权”归属。“公共数据资源持有权”随着履行公共职责或提供公共服务而产生，一般归属于数源；“公共数据加工使用权”同样可归属于数源，同时数源也相应地承担数据采集、清洗、处理、存储、管理、安全保障等责任；“公共数据产品经营权”因产品的产生而形成，归属于生产或加工产品的主体，也相应地承担数据产品的合规使用、安全保障等责任。公共数据授权运营将“加工使用权”或“产品经营权”授予专业运营机构，对公共数据进行加工运营产品与服务，并进行市场化经营。尽管“三权分置”还处在倡导与探索阶段，尚未通过法律法规明确其效力，但根据对确权授权机制的探讨，开展公共数据授权运营具备明确的理论基础，其中的数据价值流转具备充分的正当性与合理性。
目前，我国从中央到地方都在全力推进公共数据授权运营的实践，相比于深究其理论，实际推动公共数据通过授权运营实现具体场景的应用具有更高的探索价值。
1 授权运营发展特点
“数据二十条”针对公共数据提出要建立确权授权机制以及价值收益分享方式，为推动公共数据授权运营按下了加速键。《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》[5]《关于加强数据资产管理的指导意见》[6]等政策的助推，使对公共数据资源进行开发利用、实现价值释放逐渐成为主流观点。在中央政策的指引下，全国各地方、各行业及各领域积极开展各具特色的授权运营实践探索。基于对地方实践与行业热点的跟踪研究发现，在贯彻落实公共数据授权运营相关政策要求时，最新的发展与变化核心体现在运营模式、平台建设与数据应用3个方面，覆盖了公共数据授权运营全流程中的关键步骤。
1.1 多样化模式建立市场体系
为引入专业化的市场力量，推进建立公共数据资源开发利用的市场体系，目前国内主要以3种不同模式授权各个运营机构。基于授权集中程度进行分类，一是集中1对1模式，整体授权具有权威性，能最大化发挥数据整合价值，但响应市场需求变化的效率可能受到限制；二是分行业或分领域1对N模式，由不同行业、领域的运营机构开展运营工作，专业性更强，有利于发挥行业及领域的聚合价值，但协调难度也随着主体增加而增大；三是分散1对N模式，依场景需求和不同数据特点筛选、匹配运营机构，有助于发挥市场竞争的积极作用，但管理难度较大，且数据未能完全整合也可能影响价值实现。在当前实践中，集中1对1模式的应用最为广泛，可实现相关流程的精简化，有效缩短数据价值开发链条，且集约化建设便于实现更为全面的监管。
被授权的运营机构作为市场体系的核心角色，承担平台建设运营、数据加工处理、数据产品提供等工作。据本文不完全统计，“数据二十条”发布之后，国内有40余地新成立或重组成立了一批地方性数据集团企业作为单一运营主体，其中，省级数据集团19家，地市级数据集团37家，另有一些区县也正在推进开展授权运营。
1.2 平台建设运营逐步实现突破
平台作为公共数据授权运营全流程依托的数据基础设施，在建设前需基于实际情况确定相应的建设模式、技术协同及多系统对接等要点，以确保能够支撑公共数据资源的汇聚、管理、运营、应用及流通等关键环节。当前，各地主要以主管部门主导或平台公司主导两种模式推进平台建设，除平台归属有所区别外，主管部门主导更侧重赋能政务服务，而平台公司主导则更聚焦商业化运营。平台建设涉及多项技术协同，包括对数据加工处理过程进行分类分级访问控制以充分保护数据和隐私安全，并结合数据沙箱、隐私计算、使用控制、区块链等技术实现对安全开发的保障。为了促进公共数据与社会数据的高效融合应用，平台部署将从数据源侧支持与共享开放平台、汇聚管理平台以及社会数据平台的对接，从产品侧支持与交易所系统及技术平台的对接。
平台落地后需全面优化运营，提升平台使用效率，保障平台有序运转。在搭建专业化队伍并通过规章制度明确职责要求与工作流程的基础上，保持技术的创新迭代升级，支撑需求敏捷响应与业务快速流转。与此同时，保障全流程的标准规范，优化数据质量，并依托各类角色的共同参与，实现对业务的充分赋能。
目前，各地结合实际情况开展的平台建设运营工作面临缺乏统一标准的问题，由于功能要求不一致，在规划思路、建设方式、系统架构等方面都存在一定差别，要实现跨区域的应用拓展还存在一定难度。因此，亟需通过形成技术功能上的统一标准，加快未来公共数据资源跨区域、跨部门、跨行业的流通应用。
1.3 数据应用成果持续发展更新
随着各地越来越多地通过开展公共数据授权运营推进公共数据开发利用，数据应用成果相较于仅通过开放途径的时期有了明显突破。总体上看，数据应用成果的数量有较大提升，种类更加丰富，应用覆盖的范围也趋于广泛。
在公益性应用方面，基于授权运营机制的落地，公共数据在公共安全、市场监督、交通管理、城市建设、城市服务、社会保障、公共卫生、绿色环保等场景已形成大量应用。例如，交通管理、轨迹监控、违法违规异常追踪的智能化升级，基于企业经营数据、用水用电数据与实时位置数据的地区经济与民生分析洞察，结合多部门监测采集数据融合开发的城市治理及公共安全保障应用等，从各方面实现了公共数据对公共治理与公共服务的赋能。在商业化应用方面，目前金融领域的征信、贷款、保险等业务场景先行，跑通了公共数据助力产业发展的链路。例如，涉农或中小微企业、个体工商户的普惠金融提效，基于医保数据聚合实现的智能核保，以及供电、供水、环保排放等多源数据融合的绿色金融惠企政策落地等。此外，有地方已经实现了公共数据在其他行业领域对企业经营、企业服务、企业合规等方面的赋能，包括应用分时段市政交通数据进行商业选址、应用场站人流数据进行精准投放、合规应用个人基础数据进行反欺诈等，为发挥公共数据价值作出了卓有成效的探索。
目前，公共数据在公益性场景的应用已发展较为成熟，在数字政府建设基础上，授权运营推进各类企业依托公共数据资源提供公益性服务，助推公共治理与公共服务的数字化、专业化和智慧化[7]。商业化应用场景仍然存在一定的局限性，例如领域较为单一、模式缺乏创新、变现未达预期等，有待进一步深入挖掘应用需求，以推进市场培育与产业发展。
2 授权运营热潮下的隐忧
在全国各地全面推进公共数据授权运营的热潮下，数据资源供给、运营体系搭建、应用场景挖掘等方面的实践仍然面临一系列问题与挑战，甚至存在一些隐患。总体来看，公共数据授权运营发展的规范化程度仍有较大提升空间。
2.1 数据资源供给仍然不足
各级地方政府或数据主管部门在中央政策指导下统筹推进公共数据授权运营，大多践行标准化的“发文件”“设公司”“建平台”三步走实施路径，个别地方在推进过程中忽视了作为开发利用核心基础的公共数据资源供给，存在供给体量不足、供给质量不佳、供给效率不高、供给与需求不匹配等一系列问题，影响了公共数据授权运营的工作成效。其原因主要包括以下3个方面。
一是授权运营认知尚未统一。当前，即使各级相关政策文件普遍提及公共数据授权运营，对其概念的界定也正逐步达成共识，但各地方在落地实践中的执行方式与执行范围均不一致，对授权运营实际开展的关键内容与关键把控点不够明确，部分地区直接复用其他地区的内容与模式，还有部分地区探索进展缓慢或未能快速试错迭代。整体来看，难以根据各地方的实际情况，对具体如何开展授权运营形成清晰合理的工作目标与规划。二是公共数据治理有待优化。国内各地区在对公共数据资源进行开发利用的过程中，普遍面临公共数据资源“质量差”“不好用”“用不上”等问题，一方面公共数据供给侧在争取优化供给，另一方面需求侧却难以高效应用现有的公共数据资源，供需两端存在明显的沟壑有待弥合。尽管政务数字化建设已经取得巨大成效，然而政府及公共部门在数据的处理和加工方面仍然存在短板，并且缺乏畅通的渠道充分对接应用需求，因此难以实现以开发利用为导向的数据资源加工处理。三是公共数据开发利用仍需激励。目前来看，对公共数据资源进行开发利用尚不属于各公共职能部门的职责范围，开展授权运营在数据安全与数据合规方面责任重大，且对于公共数据产品的经营仍然存在争议，缺乏有效的激励机制促进提升地方及行业领域的积极性。
2.2 运营体系搭建存在问题
授权运营的本质是为提升公共数据资源开发利用成效，合法合规地引入专业机构来提升开发利用能力，实现专业化分工，促进公共数据价值的充分释放。因此，发挥市场的积极作用，选择具备一定水平、资质合格的专业机构作为运营主体至关重要。对开展公共数据授权运营的各地方、各行业及各领域而言，需要明确运营主体的准入原则与条件，规范运营主体准入程序。
然而，运营体系的搭建仍存在问题，进而影响对公共数据价值的挖掘和释放。首先，运营机构的准入机制尚不完善，准入标准也不甚明确。目前，针对各类专业机构运营公共数据的能力或成果尚未形成明确的评估评价体系，在实践中对授权运营的核心承担主体也缺乏严格的筛选；部分地方性数据集团企业、平台建设运营企业等在数据方面的专业技术、服务能力与实践经验有所欠缺或并未做好针对授权运营的基础准备工作，因此在面临实际落地过程中的问题与挑战时困难重重，效果未达预期。其次，个别开展授权运营的地方、行业或领域，其运营体系的搭建存在一定程度的垄断风险[8]。授权运营实践中，由于缺乏科学合理的统一规则体系，难以确保最优的主体选择；与此同时，其他具备相应能力、资质与参与意愿的市场主体则参与无门，难以充分激发市场创新发展的活力。在此情况下，数据产业生态的培育与发展将面临一定的阻力，对运营体系实现全面监管的实际执行难度较大。最后，政府及数据主管部门对直接或间接接触原始公共数据的运营机构缺乏有效的监管手段，甚至个别运营机构存在“越权”的运营行为，在超出授权范围的情况下开展相关工作。与此同时，部分运营机构对于公共数据产品和服务的应用和流通也缺乏有效的监督和管理，其使用和经营都可能潜藏合规方面的风险。
2.3 应用场景挖掘不够充分
目前，公共数据的实际应用大量集中在金融领域的业务场景中，部分地区、行业及领域由于缺乏实际应用需求或应用需求未明确而难以通过授权运营实现高价值公共数据资源的开发利用，公共数据要素对于数据要素市场的关键促进作用未能被充分发挥。
总体来看，主要有三方面因素导致公共数据应用场景挖掘不够充分。一是公共数据的整体基础仍然较为薄弱。各地在实际工作开展中，能汇聚管理和开发利用的数据资源体量与当地的发展水平以及对数据要素市场建设的重视程度有极大关联，难以保障资源的全面整合与高效利用，且地方与行业的协同也面临卡点，导致对数据资源的储备造成影响。二是公共数据供需两侧对接不畅。部分公共数据运营机构的专业能力和产业经验不足，未能在需求端与供给端之间建立良好的沟通和协同渠道，也难以发掘和对接业务场景的具体需求，因此部分数据应用场景仍停留在较浅层次的数据利用，未能实现多元数据融合应用开发以满足更深度、更丰富的业务发展需求。三是数据产业生态仍不够健全。目前，开展公共数据授权运营的产业链条仍然较为单一，除了提供资源、技术、服务的数据商角色外，对公共数据资源及相关数据产品进行衍生开发利用的参与主体数量不够多，类型不够丰富，活跃性尚未被完全激发，还有待通过有针对性地引入、培育与激励举措实现进一步的发掘。
3 关键难点与推进思路
公共数据授权运营中存在的核心隐忧是由于缺乏统一的制度设计，不同地方、行业及领域间实践基础差异较大，可参考经验较少。授权运营仍处在发展初期，各地区、各行业及领域仍存在一定顾虑，其实践中的核心难点主要聚焦在授权程序规范、运营流程可信、供需充分对接、价值收益分配、政企数据融合5个方面。
（1）针对授权程序规范，如何通过“授权”环节将公共数据管理和运营的角色与职责进行明确定义是关键。对此，“谁来授权”“授什么权”“授权给谁”和“如何授权”都需要清晰界定。
（2）针对运营流程可信，考虑到公共数据资源的重要性、安全性及其相关应用的正、负外部性，需要建立覆盖全流程的运营规则体系，主要覆盖数据资源获取、数据加工使用和数据产品经营3个关键环节，政府和公共部门需对授权运营进行常态化的监督管理，确保严格遵守流程规范。
（3）针对供需充分对接，供需之间沟通桥梁与对接渠道的建立和畅通是首要工作目标。公共数据的存储、管理等标准大多与政务服务的形态和特点绑定，而非以需方的应用需求作为标准。因此，面对多元化的应用需求，需要定向地清洗、整理和深度加工，以开发利用为导向进行供给，以有效激发应用需求，实现供需撮合。
（4）针对价值收益分配，目前尚未形成可复制推广的成熟经验，但涉及的定价、估值、资产化等内容是各相关方最关注的核心议题。公共数据授权运营的收益，来源不只是数据本身的价值，更多在于对数据进行加工而产生的价值。与此同时，数据产品能创造的价值是后验且个性化的，与使用数据的场景、方法均有较大关联，因此，基于成本的、前置性的参考定价并不能完全反映数据产品的价值。站在“数据财政”的风口，需对公共数据价值收益分配形成有效的引导和规范，规避资源垄断和权力寻租导致公共利益牺牲的风险。
（5）针对政企数据融合，由于处在不同的管理体系与管理机制之下，国家及行业层面均缺乏统一的管理标准和规范，难以有效贯通，影响数据整体性。与此同时，当前各省、市、区（县）等地方分别探索实际上也造成了另一种分割。开展公共数据授权运营的目标不仅仅在于推进公共数据自身的应用，更在于要以场景需求为导向，推进政企数据的全面融合开发。
在当前的政策背景下，针对以上关键难点，各地方、行业及领域要大力推进公共数据授权运营的规模化与规范化发展，从顶层出发，根据当地实际情况规划公共数据授权运营体系，在明确发展目标与推进方向的基础上，设计具体推进思路，通过细化的工作方案落实各阶段的各项重点工作。从当前已经开展和正在推进公共数据授权运营的地方及行业实践总结来看，主要可从健全制度机制、设计实施路径、打造运营平台、培育多元生态、推进成效优化五方面的工作要点发力建设，从而逐步推进公共数据授权运营高效落地运转，助力公共数据要素价值释放。
3.1 如何健全制度机制
各地方、行业及领域推进公共数据授权运营，核心包括政府侧的制度体系建设、行业侧的标准规范建设、企业侧的配套工作制度建设。首先，应基于政府侧的运行框架，推进相关制度体系建设，明确各类参与方的权责划分，厘清各方协作关系与工作边界，并梳理整体工作流程，从全局出发进行顶层规划设计，从而推进授权运营安全、合规、有序开展。其次，应在政策规定与指导下，推进行业侧授权运营相关标准规范建设，在明确基本流程与关键环节的基础上，梳理各个阶段当前存在的规范性问题，通过标准体系的搭建不断完善整体工作机制。最后，地方性、行业性运营机构应面向公共数据授权运营流程，制定配套的制度规范体系，一方面对运营工作范畴、工作职责及相关管理机制进行明确；另一方面落实对产业链下游各类开发利用方的监督，促进公共数据开发利用产业生态健康发展。
3.2 如何设计实施路径
通过制度体系建设明确了公共数据授权运营的推进思路与工作框架之后，应根据实际情况选定相应运营模式，并规划具体实施路径，形成落地方案。根据公共数据资源的实际情况与当地产业发展情况，基于明确的准入审核程序选择合适的运营机构，并按照合法合规的授权流程建立政府与运营机构之间的合作，确立协同关系，在资源汇聚的基础上，约定公共数据授权的方式、范围与使用规范。面向市场需求，明确数据治理、供需对接、数据应用等方面的工作要求与标准，同时相应地规划构建清晰、合理、完善的监管体系，实现全流程监管覆盖，确保安全合规。
3.3 如何打造运营平台
公共数据授权运营以平台作为公共数据授权开发的重要载体，面向授权运营的所有参与主体提供数据资源管理和运营等方面的支撑。通过对授权公共数据进行加工处理，以模型、核验等形式向社会提供服务。随着授权运营进入大规模落地探索阶段，平台能力还需进一步提升和规范。各地方可结合地域特点与需求进行综合考量和规划，并从整个行业的角度，逐步统一授权运营平台相关技术标准，通过规范化和标准化工作有效促进跨区域、跨行业的数据融合利用，进一步助力全国数据基础设施的构建。此外，数据产品和服务作为公共数据对外赋能的主要形式，应通过明确开发服务标准流程、服务逻辑、建立评价机制等方式，实现规范标准、高效共享的数据服务，充分发挥数据资产价值。
3.4 如何培育多元生态
授权运营的核心使命是有效链接公共数据资源和社会数据资源，提供场景化数据产品流通服务，赋能行业、产业领域。因此，应以公共数据授权运营为突破口，不断完善相关的生态建设、促进生态繁荣，以培育多元共创的可持续发展环境。一方面，公共数据授权运营需不断丰富数据应用场景。深度挖掘数据应用场景，实现细分应用场景中的数据跨地域、跨行业融合与政企数据融合，充分释放数据价值，赋能公共治理与产业发展。另一方面，公共数据授权运营需打造公平参与的市场环境。支持各类市场主体公平参与公共数据授权运营的各个环节，将政府资金、专业技术、周边生态、技术人才等资源有效整合，构建一个活跃生态。
3.5 如何推进成效优化
目前，各地方、行业及领域都在积极探索授权运营，从官方发布来看，不论是数据量、应用量还是产业赋能的情况，都取得了一定成果。但在已开展的工作基础上，业内仍然对“授权运营如何算是做得好”进行持续探讨。对于公共数据开发利用中的供给、应用、协同等相关工作，有必要建立一套公共数据开发利用成效评估体系，以定期对工作成效进行全面呈现和评价。从持续优化授权运营成效的角度出发，建立一套科学的成效评价方法，将助力探索公共数据开发利用创新。在充分考虑组织建设、制度建设、平台建设运营、数据供给、数据应用、需求对接、生态培育、社会赋能等不同维度的前提下，形成完善标准，明确评估方法，组织第三方机构开展对公共数据开发利用成效的合理评价和准确度量，形成工作成果反馈闭环，“以评促建、以评促优”，持续迭代，推动可持续的健康发展。
4 结束语
当前，顶层政策为各地方、各行业及领域的公共数据授权运营按下了加速键，全国集中发力促进公共数据授权运营落地跑通，在组织框架、制度机制、市场体系、建设模式、数据应用与生态培育等多方面都取得了积极成果。然而，在此发展热潮下，数据资源供给、运营体系搭建和应用场景挖掘等方面还存在隐忧，在推进中授权程序规范性、运营流程合规性、供需对接高效性、收益分配合理性、融合应用丰富性等方面均存在普遍难点有待突破，公共数据领域亟待规模化与规范化发展。
面向未来，随着国家对公共数据开发利用相关顶层设计逐渐明晰，公共数据领域的发展将有据可依、有章可循。一方面，政务数据共享、公共数据开放作为数据利用的基本途径，在保障安全的前提下，广度和深度将持续拓展，推动政府履职效率提高、便民利企服务水平优化；另一方面，公共数据授权运营作为全面激活公共数据价值潜能的有益补充，相关实践探索将进一步深化。在建立健全授权运营机制前提下，通过引入更加专业、灵活的社会化力量，国家部委数据与地方数据的利用方式将从单纯的物理汇聚向多元的数据服务协同转变，从而促进公共数据价值的双向流动[9]，推动公共数据的社会再开发再利用，充分释放公共数据价值潜能。
作者简介
张斯睿
中国信息通信研究院云计算与大数据研究所工程师，主要从事数据要素、数据流通、公共数据等方面的研究工作。
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