冯洋：公共数据授权运营的行政许可属性与制度建构方向

　　公共数据授权运营的行政许可属性与制度建构方向

　　冯洋

　　（浙江大学光华法学院副教授、博士生导师）

　　[摘要]

　　公共数据授权运营制度是数据基础制度的重要组成部分。通过调研实务部门的实践探索和系统梳理相关法律政策，分析公共数据授权运营的行政许可属性，提出构建此项制度的基本原则，包括以竞争性授权为主要方式，以提升公共数据市场化配置效率为目标，将激励机制融入授权运营的具体规则之中，充分调动相关主体的改革积极性。在上述原则的指引下，提出此项制度构建的四项建议，即鼓励多种所有制市场主体参与授权运营，授权开展数据运营的市场主体数量应控制在合理范围，开展收取公共数据资源使用费试点，授权公共数据的类型范围应当适度限缩。

　　[关键词]

　　公共数据；政府数据；授权运营；行政许可

　　一、问题的提出

　　当前，世界主要经济体均将公共数据的开发利用作为数字化改革的重要内容，并将此项改革作为推进数字经济发展、实现人工智能技术重大突破和解决社会难点问题的突破点。以欧盟和美国为代表的国家和地区陆续启动了关于公共数据开发利用的立法工作。2003年，欧盟颁布了旨在培育统一欧盟数据空间（Common Data Space）的《公共部门信息再利用指令》（The Re-use of Public Sector Information Directive），并分别于2013年和2018年对该指令进行了两次大幅修订。修订后的指令进一步扩展了公共数据范围，降低了公共数据获取利用的成本。2018年，欧盟各成员国公共数据开放实践的经济价值约为520亿欧元，预计到2030年相关开放实践的经济价值将增长至1940亿欧元。2016年通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》首次在国家规划层面提出加快我国政府数据开放共享的战略。此后，地方立法工作迅速推进，公共数据开放逐步取得了独立的制度功能与法律地位。近几年来，地方公共数据开放的实践与法律制度建设取得了显著的进步，但也暴露出开放的公共数据价值密度低、数据集规模小、数据质量偏低等问题。在此背景下，为进一步激活公共数据的生产要素功能，加速培育统一的数据要素市场，2021年通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了公共数据授权运营的改革新举措。当前，公共数据授权运营的制度探索还处于初始发展阶段，未来立法的最终样态具有多样性和不确定性；在制度构建方面，有关公共数据授权运营的专门性法律规范尚未出台，而地方性的立法，如上海、浙江的（公共）数据条例对公共数据授权运营仅有原则性规定。

　　政府部门以增值为目的开展公共数据运营的实践要早于政策与立法。自2017年始，贵阳、成都、淮北、北京等地政府授权特定国有企业对当地公共数据开展统一运营。这些公共数据集中授权运营呈现出实践样态较为单一、相关配套制度安排粗略的现象。事实上，在此之前，行政主管部门与市场主体间断断续续的数据交往已相当普遍。同时，行政主管部门基于履职所积累的公共数据统一授权给特定企业进行运营进而实现公共数据的增值与收益的探索也并不少见。早在十多年前，我国东部经济发达地区的若干政府主管部门就将原始公共数据授权给特定企业从事市场运营，这些企业在市场经济环境下取得了非常可观的经济效益。数字经济发展到一定阶段后，市场对公共数据的强烈需求是地方政府自发探索公共数据市场化运营的根本原因。在过去较长的一段时间里，数据来源部门的公共数据开发增值实践处于无法可依的状态，而被授权主体资格、数据权属、收益分配等诸多问题尚未取得共识。此类探索并未触及法律法规的禁止性规范，且受益于数字化改革的良好政策环境，因而在实践中得以长期存在和发展。近年来，省市两级地方政府加快推进统一公共数据平台的建设，并要求公共数据共享开放必须通过平台进行。过去呈复杂网状的公共数据共享开放活动应迁移到平台上进行，并按照公共数据应收尽收的原则，实现“平台以外无数据”的目标。随着我国地方（公共）数据共享开放改革的持续深化，过去自发形成且错综复杂的数据来源部门自发授权企业运营公共数据的实践丧失了合法性基础。

　　公共数据授权运营改革正处于制度初步形成的关键期，而浙江、上海两地政府已启动了公共数据授权运营管理办法的起草工作，并计划于2023年颁布施行。在浙江、上海两地创制性立法的先导作用下，未来一段时间内各地将出现探索公共数据授权运营的热潮。值得注意的是，该项改革的制度建构不仅要接受自上而下的改革与立法的引导，也必须谨慎甄别和吸收实践中的先进做法。公共数据授权立法并非纯粹的制度创新，而是在已有的行政法制中探寻其合法性基础及其发展的制度空间。显然，基于公共数据的特殊性和授权运营概念的模糊性，此项改革无法完全套用已有的行政特许经营制度，故有必要在理解现状的基础上创新若干重点规则。浙江和上海在公共数据授权运营领域的实践与立法探索，为研究此项制度的构建提供了极具价值的信息。公共数据授权运营基础制度的建立，必须首先厘清公共数据授权运营与公共数据开放的关系，在此基础上公共数据授权运营规则的难点在于授权给谁、授权动力足不足、授权多少的问题。基于参与浙江省公共数据授权立法调研论证，并通过系统梳理相关法律法规，试图回答上述问题，助力此项立法的科学推进。

　　二、行政许可制度体系下公共数据授权运营的属性

　　公共数据授权运营已成为实现公共数据开发利用的改革方向。公共数据授权运营是《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的创造性概念，并非一个边界清晰的法律概念，故无法直接纳入已有的行政法制体系中。对政府侧授权运营行为属性的认定将直接影响该项制度的模式选择与主要规则构建。从政府角度来看，公共数据授权运营是政府通过开放公共数据的积极行为以满足申请人需要的活动，属于一项具体行政行为。而在政府未实施该积极行为前，行政相对人处于禁止从事公共数据运营的状态，因此公共数据授权运营在性质上满足《行政许可法》第二条关于行政许可的定义：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”公共数据授权运营的行政许可属性体现在以下三个方面。

　　第一，公共数据的授权主体是各级政府。政府是全民所有或者由其经营之资源的合法代表者。数据具有非消耗性、无限复制且成本极低、能够多重加工增值等特性。公共数据并非自然资源，但随着数据逐渐成为新兴的基础性生产要素，公共数据作为公共资源的属性也越来越凸显。《浙江省公共数据条例》第三条将公共数据界定为“本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位（以下统称公共管理和服务机构），在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据”。我国及西方国家均未对具有财产价值的个人数据或者公共数据的权属作出界定。可供参考的是，我国《个人信息保护法》也并未确认个人信息的所有权人，而是通过强化个人对个人信息的控制权规则来实现个人信息保护的立法目的。深圳、上海、浙江等地的（公共）数据条例都未涉及公共数据所有权的认定，而是围绕公共数据的流动和利用进行规范。但毫无疑问，政府作为公共数据的实际占有者、使用者和处理者，有权在政府数字化改革中利用公共部门之间的数据共享提升行政效率，对公共数据进行分级分类，并决定公共数据的开放限度与授权运营的范围等。

　　第二，公共数据授权是国家直接向市场主体赋予财产权利的行为。被授权主体获取公共数据的直接动机在于通过将海量公共数据的清洗加工，向社会提供数据产品和服务，从而获取商业利益。公共数据作为国家占有的资源，本应由国家进行合理利用，增进全民福祉。比如，作为国家代理人的政府通过共享公共数据，提升政府服务质效；通过开放公共数据，培育数据要素市场。而公共数据授权运营就是将不适宜直接开放的公共数据，通过授权的方式赋予市场主体，本质属于处理公共资源的一种方式。《行政许可法》第十二条所规定的除行政特许经营以外的普通许可、认可、核准和登记虽然实际上都是授益行政行为，但是这些非授权行为不具有资源分配的效果，而是起到解除法律设置的禁止、恢复行为自由的效果，属于准予实施事实或者法律行为。公共数据可被视为国家实际垄断占有的公共资源，而公共数据授权运营本质上是对这类资源进行配置以实现其效益。因此，公共数据授权运营似乎更贴近《行政许可法》第十二条第二项所规定的行政特许经营，即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。

　　第三，被授权主体在公共数据的开发利用活动中享有一定的特权并承担特定的义务。获得授权后，被授权主体就在一定程度上获得了本应由行政部门行使的权力，被授权主体围绕某事项所开展的运营行为类似于行政公务行为。政府赋予企业开展某项经营活动的特权资格并无明确的标准。有些是出于效率的原因，如矿藏、森林、无线电频谱资源等类型自然资源具有稀缺性及只有独占才能有效开发的物理属性。有些是出于成本的考虑，如公用事业建设的固定资产投资很大，如果放开被特许人的数量限制，那么两家或者多家被特许人将各自投资建设公用事业设施，此类重复建设在社会层面是低效率的，易造成巨大的“沉没成本”。公共数据作为行政机关在行政管理和公共服务的过程中产生的公共资源，事实上由政府独占。从理论上看，公共数据应当为全民所有或者全民占有，而政府是受全体人民委托来管理运营公共数据。那么，出于增值目的的公共数据运营也应当以惠及全体公民为目标。通过授权，被授权主体获得原本应由政府作为合法主体开发的公共数据资源。在公共数据授权运营商被授权主体获得了类似于行政部门的地位，其所从事的公共数据资源开发利用活动类似于行政主体所应承担的职务行为。这就意味着被授权主体从事符合商业需要的经营活动时应将提供普遍公共服务考虑进去。同时，被授权主体也会享有类似于行政主体的权利（力）及承担较多的公法义务。这些公法权利包括较为充分地利用公共数据、利用政府建设的公共数据平台及相关信息基础设施等。承担的公法义务包括有限的运营期限、定价限制和价格调整限制、限制股权转让和担保、缴纳特许费、更大范围的强制信息公开和更为严密的行政监管。

　　三、公共数据授权运营与公共数据开放的关系

　　公共数据开放与公共数据授权运营是公共数据开发利用的两大破局方向，并均已成为立法中所用概念，厘清这两项改革在概念和内涵层面的异同是构建公共数据授权运营制度体系的前提。

　　（一）公共数据授权运营与公共数据开放具有一定的相似性

　　按照2019年颁布的《上海市公共数据开放暂行办法》的规定，公共数据开放是指公共管理和服务机构在公共数据范围内，面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务。目前，公共数据授权运营并无立法层面的定义。综合相关中央政策，可以将公共数据授权运营定义为，政府按照事前制定的规则，将特定类型的公共数据授予特定一个或者多个市场主体进行开发利用的活动。在提出公共数据授权运营之前，不少省市已经陆续制定了公共数据开放有关的地方性法规和地方政府规章。

　　公共数据授权运营与公共数据开放具有一定程度的相似性。第一，具有相似的规范行为外观。两项制度规范均围绕公共数据由政府侧向市场侧流动的相关行为。授权主体都是政府，被授权主体则是公民、法人及其他组织。第二，具有相似的规范目的。两项制度都致力于推动公共数据的开发利用，服务于数据要素市场的培育。第三，具有相似的公共数据使用的条件与限制。两项制度都将规范的公共数据类型限制在无条件开放与受限开放的公共数据，都以数据安全作为重要的前提。

　　（二）公共数据授权运营与公共数据开放的区别

　　公共数据授权运营与公共数据开放的相似性意味着这两项制度存在一定的竞争性。申请者既可以通过公共数据开放制度来实现获取公共数据的需求，也可以通过公共数据授权运营制度来实现。构建公共数据开放运营法律制度的前提是厘清公共数据授权运营与公共数据开放之间的区别与联系。公共数据授权运营制度必须具备释放额外制度红利的功能才有其构建的规范意义。此外，公共数据授权运营与公共数据开放的关系存在双重性。在数字化转型的当下，公共数据授权运营具有区别于公共数据开放的独立制度价值。公共数据授权运营与公共数据开放的区别体现在以下几方面。

　　第一，两类制度的权利基础不同。公共数据授权运营是政府的赋权行为，其前提是国家对于公共数据资源的独占使用权与运营权。公共数据授权运营本质上是政府代表国家处分公共数据资源的运营权。而公共数据开放则是解除法律禁止，恢复公民、法人和其他组织获取公共数据的权利。公共数据开放的前提在于国家对于公共数据向市场流动的管制权。

　　第二，政府的自由裁量空间不同。公共数据开放被设定为一项刚性的国家义务，换言之，符合条件的申请人通过公共数据开放制度获取公共数据是一项权利，是否行使此项权利取决于申请人的意愿。公共数据开放的渠道应当保持畅通，政府在是否作出公共数据开放具体决定方面无自由裁量权。省市两级政府每年制定并动态调整公共数据目录，在此基础上划分公共数据开放的类型，并明确开放的范围、类型、条件和更新频率。对于申请人提出的公共数据开放申请，行政机关应当根据事前确定的规则作出准予开放或者不予开放的决定。政府在作出公共数据授权决定及授权内容上自由裁量空间较大。是否授权及授权的范围、方式等取决于行政机关基于各方面情况的综合考虑。公共数据开放的基础性就体现在该项制度应当保持常设并维持公共数据从政府流向第三方渠道的畅通。而公共数据授权运营则不具有常设性，是否作出授权及授权内容取决于行政机关的综合判断。

　　第三，公共数据授权运营承载破除改革困境的任务。若公共数据开放能充分满足市场主体对于公共数据的需求，那么公共数据授权制度便没有存在的必要。但现实情况是，作为基础性制度的公共数据开放距离优化配置数据要素的改革目标还有很大差距，其暴露出开放数据类型与规模较小、开放的数据价值度不高、数据质量有待提升和数据来源部门开放公共数据激励不足等难点问题。这些问题表明理念先进且共识性很高的公共数据开放制度在实践中落地也面临着非常大的困境。无论是西方国家的类似改革实践还是当前我国的实践都无法给制度构建提供明确的指引，而是需要在不断探索中调整和优化规则。为了破除公共数据开放改革中的瓶颈，就必须以更大的制度力量来拓宽公共数据授权的空间，释放制度红利。而公共数据授权运营就起到了瞄准上述公共数据开放制度实践中的难点问题，破除相关改革瓶颈的作用，以更大的力度和更有效的方式来实现公共数据从政府侧向市场侧的有序流动。

　　第四，公共数据授权运营制度具有阶段性和实验性的特征。在各地制定的（公共）数据条例中，公共数据的共享与开放在该类立法中居于显著位置，占据的规则数量较多，规定较为细致。然而，公共数据授权运营并未成为各地数据条例普遍规定的制度。不可否认的是，公共数据授权运营与一般公共数据开放在事实上存在此消彼长的竞争关系。而无申请者数量限制及按照平等、公开、效率原则运行的公共数据开放存在的诸多实践困境是启动公共数据授权运营的主要原因。然而，公共数据授权运营是行政强力干预公共数据开放后的产物，在一定程度上限制了公共数据开发运营的机会平等性、对象普遍性和过程透明性。未来在大力推进公共数据授权运营改革的同时，也要警惕公共数据授权运营探索的发展导致一般公共数据开放制度萎缩的可能性。公共数据授权运营应当设定阶段性的改革目标，注重规则的试点，并及时将改革实践中的有益经验提升为制度规则。公共数据授权的制度探索应当允许尝试更为大胆的制度试验方案，允许不同地方根据本地的实践进行授权方案的设计与实施。若授权措施超出地方权限，可以提请全国人大常委会或者国务院授权。未来公共数据授权运营制度改革应当循序渐进，改革力度应当逐步加强。同时，也可以考虑采取临时性立法的方式进行规范，规定公共数据授权运营规则的试行期间。在试行期间结束前，应当开展立法评估，核实公共数据授权运营的效果，对于实践证明授权运营效果显著的，应当继续推进相关规则；对于效果不佳或者证明不科学的，应当予以废止。采用附期限的立法模式有助于在改革推进过程中寻求制度认同，不断汲取实践经验，降低立法失败的风险。

　　四、公共数据授权运营制度构建的基本原则

　　建立健全公共数据授权运营法律制度是一项长期的改革任务，贯穿于公共数据开放利用与数据要素市场化改革的始终。应当根据公共数据开放与授权的实际，循序渐进地推进公共数据授权立法工作，不断探索授权运营的制度空间；同时，还需要明确授权运营制度构建的基本原则，为规则的构建提供指引。

　　（一）以提升公共数据市场化配置效率为目标，以附条件的竞争性授权为主要方式

　　公共数据授权运营的重要目标在于提升公共数据的利用效率，进而提升社会生产力水平。在统一的数据要素市场中，通过竞争机制实现公共数据配置应当是改革的主要方向。在理想的市场经济环境下，通过价格规律和质量竞争，公共数据能够流向最能实现其经济价值的地方。从维护公共数据利用秩序、实现效益最大化角度来看，市场化竞争机制可以在相当程度上替代行政监管，因此市场化竞争应当是确定公共数据授权运营对象的基本方式。从政府侧来看，政府应当以提升公共数据配置效率为标准，以公共数据公平使用为导向，科学设置授权条件，遴选出适格的申请主体。

　　需要注意的是，完全的公共数据资源市场化配置也有其弊端，可能会出现市场失灵等问题。在利用市场机制调节公共数据授权运营行为的同时，也应当配置适当的干预措施，以保障授权行为在合法、正当的轨道上运行。干预措施主要有两类。一是适度的行政监管。公共数据授权运营的制度建设则需要在市场竞争与行政监管进行精妙的平衡，在市场竞争和行政监管之间构成了一种近于此消彼长的关系。理论上，在采取独家授权模式时，由于被授权主体处于垄断运营公共数据的地位，市场机制无从发挥作用，为了强化生产效率，必须设置极强的行政监管措施；相对而言，被授权主体越多，充分发挥市场机制的条件越齐备，那么旨在提升资源配置效率的行政监管就可以相应减少。二是与时俱进的技术保障。数据具有可复制且不减损价值的物理特性。随着算法的复杂化和物联网、人工智能等新一代信息技术的发展和运用，数据的利用场景和价值在更为充分释放的同时也增加了数据泄露与滥用风险。利用新一代信息技术来重塑信息基础设施的软环境，进而打造安全可控的数据运用场景是未来公共数据安全保证的可行路径，其根本目标在于利用先进技术手段平衡公共数据的价值创造和安全保障的关系。

　　一种观点认为，完全放开被授权主体数量的限制，就能够实现充分竞争，进而达到最大化提升公共数据市场化配置效率和最小化行政干预的目的。这一观点在当前改革背景下无法成立，因为其成立的前提在于数据来源部门授权公共数据的意愿是可预期的，而可供开放的公共数据量是确定的。目前，公共数据开放量和公共数据授权运营都处于动态发展之中，数据来源部门不主动、不情愿开放公共数据的现象还十分普遍，这正是公共数据开放改革的难点所在。在此情形下，不限制被授权主体数量且缺乏适度行政和技术干预，无益于提升数据来源部门参与公共数据授权运营的积极性，模糊了公共数据授权运营和公共数据开放的界限，进而很难起到提升公共数据配置效率的破局效果。

　　从授权程序来看，做出授权运营决定的程序应当确保公平和有效的竞争。为了实现这一目标，授权程序应当确保申请人获取同等充分的竞争信息，确保有足够数量的申请人参与竞争，还要确保他们在参与竞争过程中不因企业所有权性质等因素受到区别对待，并避免他们在竞争中进行串谋。从授权运营活动来看，通过市场竞争机制遴选出被授权主体后，应当通过协议的方式确保被授权主体按照约定实现公共数据的开发与利用。通过科学设置奖惩机制敦促被授权主体积极从事公共数据的运营，不断开发满足市场需求的数据产品和服务。授权主体应当建立健全公共数据授权运营评价体系，对于未能实现公共数据效益或者存在严重安全风险的，应当及时解除授权。

　　（二）合理设置激励机制，充分调动授权相关主体的改革积极性

　　法律规则仅是规制社会成员行为的诸多规则类型之一。社会成员的行为不仅受到法律规则的评价与影响，还受到社会规则、市场规则与基础环境的塑造。按照立法者的目标来改造社会成员因循已久的行为并非易事。传统的“命令-服从”法律规则往往强调形式法律本身的目标，容易忽视规则相关方行为背后的激励机制及其成因。如果令行禁止的法律规则与规则相关主体的现有激励因素相悖，可能会造成执法效果不理想、执法成本较高，不利于培养守法文化等问题。历史经验表明，制度构建方案脱离实际，未能充分调动改革相关利益主体参与改革的积极性，是导致重大改革失败的重要原因。改革开放时期，家庭联产承包经营制与开放城市土地流转等重大改革的成功表明，在法律规则中纳入激励守法的机制将极大地提升立法规则的实施效果，带来巨大的制度红利。按照激励相容的原则推进改革能够实现事倍功半的效果，这要求改革者在面临多种改革方案时，应当兼顾改革目标与具体规则的实施效果，选择更能够调动各方守法积极性的规则方案。

　　如何激发参与主体的积极性，是公共数据授权运营制度改革成败的关键。在目前数字化转型与加快构建数据要素市场的大背景下，地方政府和被授权运营主体都有很强的推动公共数据授权运营的激励。而作为数据提供主体的行政主管部门存在参与公共数据授权运营改革激励不足的问题。行政主管部门是公共数据全流程管理的重要主体，这些部门作为公共数据的重要占用主体，熟悉本部门公共数据的基本样态，是公共数据分类与公共数据开放清单的重要制定主体和调整主体。行政主管部门在很大程度上直接决定了公共数据授权的类型和规模。此外，各行政主管部门对于公共数据授权决定的作出及后续监管也承担重要的职能。因此，探索公共数据授权运营制度构建的重点在于如何激励行政主管部门积极参与此项改革。

　　行政主管部门公共数据授权激励不足的问题首先体现为，随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等国家法律的颁布，行政主管部门对于公共数据有很强的安全保障激励。公共数据授权运营将大幅增加公共数据的流动，相关运营实践将不可避免地导致公共数据安全潜在风险的增加，这会抑制行政主管部门开展公共数据授权实践的积极性。此外，目前公共数据开放、授权与利用缺乏与禁止性数据安全法律规则相当的促进型法律体系。在缺乏相应法律体系保障的情况下，地方政府的制度构建探索将不可避免地与现行数据安全法律规则形成紧张关系。

　　调研实践发现，当前行政主管部门在公共数据授权中也缺乏业务需求端的激励和对价补偿激励。就大部分行政主管部门而言，向市场主体提供其所占有的公共数据并非其既有的法定主要职责。在履行行政管理和公共服务过程中产生和沉积下来的公共数据往往还需要进行归集和整理，才能成为可供授权的公共数据集。这一过程需耗费本部门一定的人力与财力。由于公共数据授权本身并非行政主管部门的主要职责，出于授权目的进行归集和整理的积极性不高。公共数据有偿授权可用对价作为补偿激励机制，但行政许可收费采取法律和行政法规保留原则。目前，以地方性法规和地方政府规章作为制度载体的公共数据授权运营立法不具备创设数据资源费的条件。

　　五、公共数据授权运营制度构建的方向

　　在数字化转型加快、公共数据开放全面展开和缺乏制度建设经验的情况下，公共数据授权运营改革的阶段性目标应当是以基本原则为引导，围绕影响基本规则构建的重点与难点问题，构建行之有效的方案，并在实施过程中适时进行调整和优化。

　　（一）被授权主体的所有制形式不应作为限制性条件

　　目前，北京、成都、贵阳等地将公共数据独家授权给国有独资企业。2020年4月，北京市大数据工作推进小组办公室发布的《关于推进北京市金融公共数据专业建设的意见》中指出，专区中授权运营单位应是“市经济和信息化部门授权具有公益性、公信力、技术能力和金融资源优势的市属国有企业”，实际获得授权的企业是北京金控集团。从贵阳、成都等地的公共数据授权实践来看，最终确定的授予公共数据运营权的国有企业之前就是本地数据运营平台的投资建设方。这些国有企业围绕公共数据与地方政府形成了多重关系，前者既是公共数据运营平台的建设方、公共数据的清洗和脱敏工作承担方，也是授权开展增值运营的主体。在浙江省地市调研中，多数地市主管部门也表达了公共数据应独家授权给国有独资企业的意见。独家授权给国有独资企业的模式有其背后的逻辑。作为当地国资委出资设立的国有独资企业，当地政府能够通过企业领导层人事管理和建立企业管理制度来实现对公共数据授权运营的多维度控制，进而稳妥地把握公共数据授权改革的进度，并确保运营的安全性。采用国有独资企业模式的动机还在于能够通过将运营收益收归国有，从而提升公共数据来源部门开展公共数据授权的积极性。

　　尽管现阶段独家授权国有独资企业模式有一定的合理性，但是该模式并不可取。根本原因在于，申请企业是国有企业还是私营企业与实现优化资源配置效率和确保数据安全保障的制度目标并无直接关联。首先，在市场经济环境下，安全保障的好坏并非取决于企业所有制形式，而是取决于企业内部数据安全合规管理制度、数据安全基础设施所构成的综合数据安全环境。应当在被授权主体的产生、授权运营过程等环节设置数据安全标准。凡是满足数据安全保障条件的市场主体，就可以成为适格的公共数据授权运营申请人。其次，尽管国有独资企业模式在实践中具有其一定的合理性，但是该模式在提升公共数据资源配置效率方面存在活力不足的问题。该模式造成事实上的公共数据独家垄断，被授权国有独资企业缺乏积极开发数据产品和服务的积极性，而有蜕化为变相有偿转让原始数据或者粗加工数据的公共数据批发商，这不利于最大限度地实现公共数据资源配置效率的优化。当前，公共数据授权运营改革最大的目标在于尽可能地将公共数据的潜在经济效益发挥出来，进而改善全市场要素配置的效率。如果在“蛋糕”未做大以前，就通过国有独资企业模式收割些许通过售卖粗加工公共数据产品的利润，这就违背了提升公共数据配置效率的改革目标。公共数据授权应当突破企业所有制形式的限制。无论是国有企业还是私营企业，都应当被允许公平地参与公共数据授权活动中，而最终授权的对象应当是在公共数据资源配置效率和数据安全保障方面综合评价最高的企业。

　　（二）被授权主体的数量应受到限制，但不宜过少

　　被授权主体数量的设置直接关系到公共数据配置效率和数据提供部门授权数据的积极性。授权主体的数量不宜过少。这是因为在仅有个别企业获准从事授权运营的情形下，为了扭转垄断经营带来的公共数据配置效率低的问题，政府将不得不大幅提升监管的力度，这将带来不必要的行政成本的上升。行政干预强度过高、范围过大对于企业经营的自主性和积极性也会产生负面影响。仅从效率维度考虑，公共数据授权不应当限制被授权主体的数量。原则上，应当将公共资源的开发权通过市场竞争机制进行分配，这就要求允许较多的申请人参与开发权的竞争，并将开发权赋予符合条件的申请人。如此能够提升公共数据资源配置的效率，将公共数据流向最能实现其市场价值的主体手中。此外，将公共数据向不确定数量的适格申请人开放，还能较好地引入社会资本，节约财政资金。此外，公共数据具备可复制且不贬损数据质量，因此公共数据具备多家授权的物理基础。

　　完全放开被授权主体数量的限制是不是就能实现充分竞争和数据资源配置的优化呢?实际情况并非如此。调研发现，数据来源部门制度激励不足已成为公共数据开放制度继续发展的难点。正如前文所论证，公共数据授权运营制度的重要功能就在于通过一系列制度设计深化公共数据开放的改革。在按照“来者不拒”原则赋予申请人公共数据授权运营资格的情形下，公共数据授权运营与一般公共数据开放的边界将被混淆，实践中很可能再次陷入效果欠佳的困境。限制授权主体数量是政府营造一整套公共数据特许经营制度体系的关键一环。与公务活动的相似性是授权运营制度的本质特征。被授权主体数量越多，那么其与行政部门的相似程度就越低，所拥有的类似于行政部门的权利与义务就越少，反之亦然。因此，应当按照改革进程的需要，将被授权主体数量设置在一个合理的区间，使得若干关键性激励措施能够落实到授权制度中去，打消数据来源部门的顾虑，强化授权运营探索的力度。按照渐进式授权的思路，公共数据授权部门可以考虑以半年为期，授权若干市场主体就特定公共数据开展运营。授权部门应当强化日常监管并组织开展授权效果的评估工作，经评估发现被授权主体公共数据运行效益低或安全风险大的，应取消授权。此类授权活动可以阶段性开展，并动态调控总体授权数量。在公共数据利用方式上，传统的“可见可得可用”的数据物理传输模式极大提高了数据安全风险，也同限制被授权主体数量的原则相悖。因此，从降低数据安全风险和控制被授权主体数量角度考虑，未来公共数据授权方式可以考虑探索不直接传输原始公共数据，而是在政府统一公共数据平台上获取公共数据产品和服务的“可用不可见”模式，或者采用能够了解公共数据资源的基本样态，并获得少部分原始数据的“可见不可得”模式。

　　（三）应当允许部分地区试点收取公共数据资源使用费

　　政府是公共数据授权运营的主要参与主体，其是否参与公共数据收益的直接分配是授权运营制度构建的重点与难点。目前，各地有限的公共数据授权实践均采取免费授权的做法。授权公共数据时不收费主要是基于以下三点考虑。从行为维度来看，公共数据开放与公共数据授权均是政府向第三方转移公共数据。在所转移的公共数据的类型上，公共数据开放与公共数据授权有重叠之处。既然公共数据开放采取无偿的策略，那么公共数据授权运营也应无偿回馈社会全体成员。从简政放权改革维度来看，公共数据无偿授权顺应了减少行政许可数量和减税降费的行政审批改革的大趋势。从启动改革的合法性维度来看，开展公共数据授权探索面临合法性的难题。我国《行政许可法》在创设行政许可收费问题上采取法律和行政法规保留原则。目前由地方性法规和地方政府规章为规范载体的公共数据授权运营改革无权探索授权收费的规定。

　　上述支持公共数据免费授权的理由具有一定的合理性，但是收费与否还应从是否有利于实现公共数据授权运营改革目标进行判断。公共数据有偿授权可作为优化公共数据资源配置的重要手段。有偿授权能够吸引有实力的市场主体来申请获取公共数据授权运营，从而排除那些效益不佳的市场主体。有偿授权能够促使被授权主体更为珍惜付费获取的公共数据，因而积极主动地运营公共数据，以期产生经济效益，尽快补偿其获取授权所支付的对价。科学设置公共数据有偿授权还可以杜绝免费授权带来的隐形弊端。一些地方政府尽管名义上将公共数据免费授权给特定企业从事运营，但是该项授权是附条件授权，往往要求被授权主体参与公共数据平台建设和维护，承担数据清洗、提供数据服务等义务。附条件的免费授权实际上是政府与特定企业进行利益交换，实现了双方的绑定，无益于提升公共数据的配置效率。公共数据有偿授权实际上起到明确分配授权主体与被授权主体之间责任与风险的功能。通过偿付资源使用费，被授权主体能够更为独立、灵活地开展公共数据的运营。

　　作为越来越重要的基础性生产要素，公共数据的授权运营采取收费或免费方式都能在理论上找到支撑。在改革方向不清晰的情况下，应当允许地方因地制宜地开展公共数据有偿授权运营的探索。收取公共数据资源使用费的原则在于，既要保障被授权主体开展公共数据运营的经济利益，又要赋予授权主体必要的经济激励，以更好地提升授权的力度和范围。未来应将改革创新举措放在如何围绕“数据可用不可见”等具体数据使用场景科学设置费用计算规则等现实问题。以国务院遴选若干数据经济基础较好的省份开展公共数据有偿授权试点改革为适宜路径。这些试点地区可以就公共数据收费的标准、范围、效果等开展试点探索，形成可复制、可推广的制度经验，为我国公共数据授权运营立法的完善和培育数据要素市场探索新思路和新途径。

　　（四）单次公共数据授权的类型范围应当适度限缩

　　目前的实践中，公共数据授权采取总量一揽子授权的方式。在该方式下，授权主体为本级政府。一旦作出授权决定，被授权主体的权限不仅指向本级政府现有的公共数据，还自动获得了未来新增公共数据集及数据类型的访问和使用权。一揽子授权的方式无疑受到被授权主体的欢迎。在公共数据总量不大的情况下，一揽子授权也不会对政府公共数据安全和公共利益造成明显的潜在威胁。随着公共数据规模的持续扩大，一揽子授权方式的弊端越来越突出。

　　首先，它不利于充分实现公共数据的资源配置。公共数据的类型非常丰富，涉及政府行政管理和公共服务的诸多方面。被授权主体往往从事某一方面的业务，涉及某一类或某几类公共数据的开发。例如，从事金融数据服务的公司所需要的公共数据主要是金融、财税、房地产等少数几类类型的公共数据。在一揽子授权方式下，对于几乎所有的被授权主体而言，其所利用的数据量及类型仅占总样本的极小部分，绝大多数数据处于闲置状态。因此，一揽子授权方式不利于公共数据的充分开发，也容易诱使被授权主体偏离自己的优势业务，增加了从事变相转让原始公共数据的可能性。其次，它显著增加了数据安全风险。所授权的公共数据规模越大、类型越多，被授权主体数据存储、处理和安全防护的要求就越高。一揽子授权最大限度地扩展了公共数据授权的规模与类型，也相应地增加了数据安全的潜在风险。

　　从授权公共数据的类型来看，未来授权的方式应当从一揽子授权的方式转变为按照行业开展授权为主的方式。被授权主体应明确说明拟申请授权公共数据的类型范围，并证明上述公共数据与被授权主体的经营活动有直接关联。授权申请应经过两道审批程序，首先是由相关数据来源部门审核批准，随后由本级大数据主管部门进行审核后作出准予授权的决定。所涉及的公共数据涉及多个数据来源部门的，本级大数据主管部门应当统筹协调各部门的审核活动，目的是弥合各部门授权决定标准的差异。公共数据授权的规模与类型应由授权协议进行明确规定。授权决定作出后，被授权主体可以自动获取新增同类型公共数据集。如果出于业务需要，被授权主体需要获取本行业新增公共数据子类型，被授权主体应当向数据来源部门提出申请，主管部门原则上应当准许。如果被授权主体申请其他行业数据的，应当通过授权程序向相关主管部门提出授权申请。为了加快授权流程，提升授权的公正性，公共数据初次授权给特定申请人后，本级政府再次发起同类公共数据的竞争性授权时，大数据主管部门可径直进行审核批准，不用再履行数据来源部门审核程序。

　　六、结论

　　公共数据授权运营管理办法承载着突破公共数据开放改革的困境，加速培育数据要素市场的重任。该项制度的根本目标在于最大程度地优化公共数据资源的配置效率，相关立法工作必须围绕该项根本目标进行。目前，各省公共数据授权运营管理办法还处于起步阶段。在立法过程中，现状与理念的交织，不同主体利益的碰撞，给未来管理办法的最终样态带来极大的不确定性。应当鼓励不同省市政府开展差异化的授权运营试点，通过地区之间制度竞争的方式产生行之有效的授权运营模式与具体规则。公共数据授权运营立法能否实现改革目标的关键在于，防范公共数据授权运营的财产权利被个别利益主体垄断，这要求在立法中合理嵌入竞争性授权、激励机制等纠偏规则，并强化对于公共利益的保障。公共数据授权运营是我国数字化转型关键时期的一项重要改革，起到探索公共数据开放的重点、破除难点的作用。公共数据授权改革具有阶段性和试验性的特点，应当承担不断探索公共数据开发利用的空间与路径的任务。

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