摘要:公共数据以其多样的种类、庞大的数量和较高的质量，在推动各产业数字化转型和提升行政能力方面发挥着举足轻重的作用。对于公共数据，应不断加强法规政策引导，明确公共数据的法律地位和利用规则，规范公共数据的授权运营与开发利用行为，确保数据安全、提升运营效率和优化收益分配，并积极借鉴全球数字经济发展的先进经验，推动技术创新与机制创新，藉以充分释放公共数据的利用价值，从而促进数字经济的高质量发展。
关键词：公共数据 数字经济 数据资产 数据要素 数据资源
引言
在数字化时代背景下，公共数据作为重要的数据要素，其价值日益凸显。公共数据以其多样的种类、庞大的数量和较高的质量，在推动各产业数字化转型和提升行政能力方面发挥着举足轻重的作用。有效地开放和利用公共数据，并以此促进数据要素市场的发展，是实现政企数字化转型的重要策略。本文旨在探讨如何充分释放公共数据的利用价值，以促进数字经济的高质量发展。
一、与公共数据相关的最新法规
近年来，政府高度重视公共数据的价值，通过一系列政策文件的发布，逐步推进公共数据的开放与利用。
2024年9月21日发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》从国家战略高度出发，明确了加快公共数据资源开发利用的重要性和紧迫性，提出了构建统一高效的公共数据资源体系、推动公共数据资源深度开发应用、加强公共数据资源安全保障等主要任务。意见强调，要建立健全公共数据资源开发利用的体制机制，推动数据资源开放共享，激发社会创新活力，为数字经济发展提供有力支撑。
国家发展改革委于2024年10月12日公布的《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》是公共数据资源管理的重要基础性工作之一，旨在规范公共数据资源的登记管理，确保数据资源的准确性、完整性和可追溯性。办法规定了公共数据资源的登记范围、登记内容、登记程序以及监督管理等方面的要求，为公共数据资源的有效管理和开发利用提供了制度保障。此外，该暂行办法还强调了数据资源的共享和开放原则，鼓励各部门、各地区之间开展数据资源共享和开放合作，推动形成数据资源共建共享的良好生态。这有助于打破数据壁垒，促进数据资源的优化配置和高效利用。
国家数据局于2024年10月12日公布的《公共数据资源授权运营实施规范（征求意见稿）》明确公共数据资源授权运营的具体流程、要求和标准，推动公共数据的合规、高效利用，旨在于加强公共数据资源的开发利用，对公共数据资源授权运营进行规制，培育一体化数据市场，充分释放数据要素价值。
国家数据局于2024年9月27日公布的《关于促进企业数据资源开发利用的意见（征求意见稿）》，支持企业开发利用数据资源，规范数据资产入表，鼓励企业积极参与公共数据的开发利用，促进公共数据和企业数据融合应用，同时规范数据资源的入账管理，保障数据资产的安全和增值。
2022年12月，中共中央和国务院联合发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）中，明确提出要推进实施公共数据确权授权机制。这一机制旨在明确公共数据的权属关系，通过授权运营等方式，鼓励社会力量对公共数据进行增值开发利用。此外，《数据二十条》还强调了数据资源的整合共享，要求建立健全数据流通交易规则，推动数据要素市场的健康发展。财政部于2023年12月31日发布的《关于加强数据资产管理的指导意见》对数据资产管理提出了全面要求。该意见指出，数据资产是行政事业单位的重要经济资源，应加强数据资产的登记、核算、评估和处置等管理工作。对于公共数据的运营和开发，该意见强调了要建立健全数据资产管理制度，明确数据资产的使用权限和责任主体，确保数据资产的安全和有效利用。为贯彻落实财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》，进一步规范行政事业单位数据资产的管理工作，财政部于2024年2月5日还发布了《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》进一步细化了相关要求。该通知要求行政事业单位应建立健全数据资产台账，对数据资产进行分类管理，并加强数据资产的日常监管和风险控制。同时，该通知还鼓励行政事业单位通过合作开发、授权使用等方式，推动公共数据的增值利用，促进数字经济的高质量发展。
可以看出，公共数据属于价值最高的数据资源之一。这些法规、政策性文件的出台，为公共数据的授权、运营、开发、利用和管理提供了法律保障和政策支持。充分开发利用公共数据，有利于释放数据要素的价值，促进数字经济的高质量发展。
二、公共数据授权运营与开发利用的规范
公共数据授权运营是数字化时代挖掘公共数据潜能的必由之路。为了确保公共数据的安全、高效和可持续利用，需要制定和完善公共数据授权运营与开发利用的规范。
（一）开放共享原则
公共数据的开放共享是实现其价值的关键。通过开放共享，可以促进数据的流动和融合，提升数据的利用效率和效益。在公共数据授权运营中，应坚持开放共享原则，推动政府、企业和社会各界共同参与数据的开放和利用。推动数据开放平台建设，建立统一、开放、高效的公共数据开放平台，是实现数据开放共享的基础。政府应加强对数据开放平台的建设和管理，提供丰富的数据资源和便捷的数据访问接口，方便用户获取和利用数据。加强数据共享机制建设，推动政府各部门之间的数据共享，打破信息孤岛，提升政府数据的整体价值。同时，加强与企业和社会各界的合作，共同开发和利用公共数据，形成数据共享的良性循环。推动数据标准化和规范化，制定统一的数据标准和规范，确保数据的质量和准确性。通过数据标准化和规范化，可以促进数据的互通互用，提升数据的利用效率和效益。[1]
（二）数据不出域、数据可用不可见
为确保公共数据的安全与隐私保护，在授权运营过程中应遵循“数据不出域、数据可用不可见”的原则。[2]这一原则要求数据在授权运营过程中不得离开其原始存储域，即数据只能在授权范围内进行加工、处理和分析，而不能被随意传输或泄露。同时，通过技术手段实现数据的“可用不可见”，即在保证数据安全和隐私的前提下，允许被授权方对数据进行开发利用，但无法直接获取数据的原始形态。为实现这一目标，可以运用隐私计算、区块链等先进技术，对数据进行加密、脱敏和匿名化处理，确保数据在传输、存储和处理过程中的安全性。同时，应建立严格的数据访问控制机制，对数据的使用进行实时监控和审计，防止数据泄露和滥用。
（三）数据安全
数据安全是公共数据授权运营与开发利用的底线和红线。在授权运营过程中，应始终将数据安全放在首位，确保数据的完整性、保密性和可用性。为此，应建立完善的数据安全管理体系，包括数据分类分级、数据加密存储、数据访问控制、数据备份恢复等方面的制度和措施。
同时，应加强对被授权方的安全管理和监督，确保其具备相应的数据安全防护能力和技术实力。对于违反数据安全规定的行为，应依法依规进行处罚，并追究相关责任人的法律责任。
（四）实现“供得出、流得动、用得好”的目标
公共数据授权运营与开发利用的最终目标是实现“供得出、流得动、用得好”。具体而言，“供得出”要求政府及企事业单位应积极推动公共数据的开放共享，确保数据的可及性和易用性；“流得动”要求建立数据流通机制，促进数据的互联互通和共享共用；“用得好”则要求被授权方能够充分利用数据进行创新应用，创造更多的社会价值和经济价值。[3]为实现这一目标，应建立完善的数据治理体系，包括数据标准制定、数据质量管理、数据共享交换等方面的制度和措施。同时，应加强对被授权方的指导和支持，提供必要的技术培训、政策咨询和资金支持，帮助其更好地利用数据进行创新应用。
三、全球数字经济发展现状
随着全球科技创新的加速推进，数字经济已成为推动经济增长和产业转型的关键力量。自2010年以来，全球数字经济呈现出蓬勃发展的态势。智能手机的出货量持续增长，2023年全球智能手机出货量达到12亿部，为数字经济的普及提供了坚实的基础。同时，5G网络建设迅速，预计到2028年，5G网络的信号覆盖率将从2021年的25%增至85%，为数字经济的快速发展提供了强大的网络支持。此外，物联网设备的数量也在快速增长，预计到2029年将增至390亿部，进一步推动了数字经济的深入发展。
全球数字经济呈现出多极化格局进一步演进的趋势。美国、中国等数字经济大国在全球数字经济中占据重要地位。2022年，美国的数字经济规模达17.2万亿美元，位列世界第一；中国以7.5万亿美元居第二。同时，英国、德国等发达国家的数字经济占GDP比重均超过65%，显示出数字经济在发达国家经济中的重要地位。此外，沙特阿拉伯、挪威和俄罗斯等国的数字经济增速位列前茅，增长率均超过20%，展现出新兴市场经济体在数字经济领域的巨大潜力。
在全球数字经济的发展中，公共数据的授权运营成为了一个重要趋势。各国政府纷纷出台相关政策，推动公共数据的开放、共享和授权运营。例如，《“十四五”数字经济发展规划》和《数据二十条》等中央政策文件，明确提出了推进实施公共数据确权授权机制，鼓励社会力量对具有经济和社会价值的政务数据和公共数据进行增值开发利用。
在公共数据授权运营方面，各地方也进行了积极的探索和实践。例如，上海、浙江等地纷纷出台地方法规，探索建立公共数据授权运营机制。这些机制通常以国资建立的数据平台公司为中心，通过数据不出域、数据可用不可见等原则，确保数据安全的前提下，实现公共数据的有效利用。同时，通过灵活定价策略及公共数据信托等创新模式，平衡政府、运营机构及数据使用方之间的利益，促进数据资源的合理配置与高效利用。
数字经济的深度融合与广泛应用正在推动全球经济格局的重塑。一方面，数字经济加速了全球产业的数字化转型，推动了制造业、服务业等产业的升级和变革。另一方面，数字经济也催生了新的经济增长点和就业机会，为全球经济注入了新的活力。
在中国，数字经济对经济增长的支撑作用日益显著。通过扩大数字投入、提升劳动生产率和资本回报率，数字经济推动了经济发展的“质”的提升。同时，在市场端和需求端，数字经济也通过激发市场主体的活力和促进市场需求的进一步扩大，推动了经济发展的“量”的扩张。
尽管全球数字经济取得了显著的发展成就，但仍面临着诸多挑战。例如，数据安全和个人隐私保护问题日益凸显；数字鸿沟问题依然存在，不同地区、不同群体之间的数字素养和数字技能差异较大；数字经济领域的法律法规和监管体系尚不完善等。然而，挑战与机遇并存。随着5G、物联网、人工智能等前沿技术的进一步成熟和应用推广，全球数字经济将继续保持强劲发展势头。各国政府和企业应抓住机遇，加强合作与创新，共同推动数字经济的健康、可持续发展。同时，也应积极应对挑战，加强数据安全和个人隐私保护，缩小数字鸿沟，完善法律法规和监管体系等，为数字经济的未来发展提供有力保障。
四、充分利用公共数据提升我国数字经济质量
（一）明确公共数据的重要地位与价值
公共数据作为数据资源的重要组成部分，具有高权威性、高准确性、高可信度等特征，蕴含着巨大的经济和社会价值。随着数字经济的演进，公共数据在推动各产业数字化转型和提升政府治理能力方面发挥着举足轻重的作用。因此，明确公共数据的重要地位与价值，是推动其充分利用的前提。
（二）完善公共数据授权运营机制
1. 政策引导与规范制定：近年来，我国政府高度重视公共数据的价值，通过一系列政策文件的发布，逐步推进公共数据的开放与利用。如《数据二十条》明确提出推进实施公共数据确权授权机制，为公共数据的授权运营提供了政策指引。
2. 地方实践与创新模式：各地方政府在公共数据授权运营方面进行了积极探索，形成了多种创新模式。例如，上海、浙江等地通过设立国资数据平台公司，采取按行业授权、分级授权、按场景授权等方式，推动公共数据的开发利用。这些实践不仅提升了公共数据的利用效率，也为全国范围内的公共数据授权运营提供了有益借鉴。[5]
3. 安全、效率与收益分配：在公共数据授权运营过程中，需要确保数据安全、提高运营效率和优化收益分配机制。通过采用先进的技术手段和管理措施，如数据加密、访问控制等，保障公共数据的安全性和隐私性。同时，建立合理的收益分配机制，平衡政府、运营机构和数据使用方之间的利益，促进数据资源的合理配置与高效利用。
（三）推动公共数据合规高效流通
1. 搭建公共数据交易平台：建立公共数据交易平台，为数据提供方和数据需求方提供便捷的交易渠道。通过平台化运作，实现公共数据的集中管理、统一标准和规范交易，降低交易成本，提高交易效率。
2. 促进数据要素市场建设：推动数据要素市场的建设和发展，培育数据交易市场和数据服务商。通过市场化运作，激发市场主体的创新活力，推动公共数据的深度开发和广泛应用。
3. 加强监管与法规建设：建立健全公共数据交易的监管机制和法规体系，规范市场秩序，保障各方合法权益。加强对数据交易活动的监管和执法力度，打击数据侵权、数据泄露等违法行为，维护数据市场的健康发展。
（四）强化公共数据在数字经济中的赋能作用
1. 推动政府数字化转型：充分利用公共数据推动政府数字化转型，提升政府治理能力和公共服务水平。通过数据分析、数据挖掘等技术手段，实现政府决策的智能化、精准化和高效化。[6]
2. 促进产业数字化转型：推动公共数据在产业领域的应用和融合，促进产业数字化转型和升级。通过公共数据的赋能作用，推动传统产业向智能化、绿色化、服务化方向发展，培育新的经济增长点。[7]
3. 激发创新创业活力：鼓励和支持创新创业者利用公共数据进行创新创业活动。通过提供数据资源、技术支持和创业指导等服务，激发创新创业活力，推动数字经济的高质量发展。
结论
为促进我国数字经济的高质量发展并提升在全球数字经济中的地位，充分释放公共数据的利用价值至关重要。这要求在公共数据领域，应不断加强法规政策引导，明确公共数据的法律地位和利用规则；规范公共数据的授权运营与开发利用行为，确保数据安全、提升运营效率和优化收益分配；并积极借鉴全球数字经济发展的先进经验，推动技术创新与机制创新。通过这些措施的实施，我们可以更好地发挥公共数据作为关键生产要素的作用，为经济社会的高质量发展注入新的活力与动能。
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