原文刊发：《中国行政管理》2024年第9期
作者：龚芳颖，中国人民大学公共管理学院助理教授；张迎新，中国人民大学公共管理学院、交叉科学研究院博士研究生；郭森宇，中国人民大学交叉科学研究院助理研究员；杨开峰（通讯作者），中国人民大学公共管理学院教授
［摘 要］公共数据授权运营作为一种全新的数据增值性开发利用机制，是构建数据基础制度、激活数据要素潜能的关键举措。近年来，我国地方政府陆续开启公共数据授权运营实践探索，不同的公共数据授权运营模式相继涌现，然而学界对于公共数据授权运营仍缺乏系统性理论解释，以致对各地实践模式的内涵定位与形成机制缺乏整体性认识和统一的分析框架，迫切需要理论构建以回应 实践进展。本文首先归纳目前我国各省市公共数据授权运营实践，从宏观层面明晰地方公共数据授权运营的发展进程；而后以委托代理理论为视角，构建“治理结构—权力分配”的分析框架，从授权方式与汇运方式两个维度划分我国公共数据授权运营的四类理想类型，并探讨这些模式的不同表现形式、内在特征以及运行机制；最后，选取福建省、上海市、北京市作为典型案例，对三种理想类型进行了具体描述并对其形成机制进行了归纳概括。
［关键词］公共数据；授权运营；委托代理；开发利用
一、问题提出
数字时代，数据逐渐嵌入于人类社会生产、交换、消费、交往的全过程，在与传统要素的深度融合中持续赋能创新。2020年中央做出了“数据要素市场化”的制度安排，①为数据价值的充分释放创造了有利制度环境。尽管政府数据开放从2012年起便逐渐提上各地的政策议程，然而其成效受到多元因素的影响，［1］［2］目前仍广泛存在数据可用性低、安全风险难控等问题，严重限制了数据价值的释放。① 2019年10月中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次正式将“数据”纳入重要的生产要素范围；2020年4月中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要加快培育数据要素市场。
公共数据授权运营是公共数据开放的补充机制，［3］承载着高价值的数据利用与高品质的数据供给双重功能。［4］从制度层面看，公共数据授权运营改变了既往以政府为主导的推进思路，创新性地引入了市场机制，［5］在保留数据用益权以促进数据资产保值增值的基础上，将数据经营权和加工使用权交予社会以满足商业创新和公共服务需求，同时通过授权许可制度保护被授权主体的数据利用权益以及公共利益，［6］为不能全面公开的公共数据创设一种合理合法的利用机制，通过对数据的增值性开发利用满足社会的应用需求，既能体现公共数据“公共性”的本质，［7］也能挖掘公共数据“经济性”的潜力。［8］从实践层面看，公共数据授权运营在我国早已开展地区试点，尤其是2018年后相关的探索日益增多，各类发展模式层出不穷，这促使了中央对顶层设计的重视以及对地方探索的鼓励。［9］2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，2022年1月国务院办公厅印发的《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案》要求“探索开展政府数据授权运营”。中央自上而下为公共数据授权运营提供了制度层面的认可与鼓励，极大促成了公共数据授权运营“争先试点”局面的形成，其中代表性地区有北京市、上海市、福建省、浙江省、海南省、贵州省等。
作为一种全新的增值性数据开发利用机制，各地方政府的“争先试点”为公共数据授权运营积累了丰富的实践经验，并为公共数据授权运营的模式探索出了多种可行路径。然而，目前学界对于公共数据授权运营的研究仍落后于实践，对实践进展回应性不足。综合来看，现有公共数据授权运营研究较多集中于公共数据授权运营周期中的某一环节，如公共数据的分级分类［10］、数据定价［11］、收益分配［12］和技术层面的安全保障等。这些规范性研究较少基于地方公共数据授权运营实践进行实证考察，并未从宏观上回答公共数据授权运营的发展方向。既有的公共数据授权运营实践模式研究尝试对此进行回应，并产生了两类研究路径：一是典型案例的模式提炼，如针对福建、成都、广东等地方实践的概括描述；二是对于各类公共数据授权运营模式的比较和类型学归纳，如以区域集中运营和行业集中运营特征为划分的模式分类，［13］以特定行业、区域及应用场景为划分依据的三种类型划分方式，［14］以及从“对内数据归集”和“对外数据授权”两个维度描述公共数据授权运营机制的四分类模式。［15］然而，既有研究仍然存在三点不足：一是仍聚焦于具体个案或特定场景，缺乏对全国公共数据授权运营发展态势的整体描绘与特征勾勒；二是仍缺乏一个统一的分析框架，现有的模式分类多着眼于事实和实践层面的路径分殊，而非基于理论的系统性归纳；三是缺乏对于参与主体间关系及其互动过程的分析，导致公共数据授权运营的内在制度逻辑和模式形成过程仍较为模糊。
公共数据授权运营本质是一个由政府作为授权主体主导，以数据集团作为运营主体参与的多主体互动博弈过程，围绕不同的治理结构选择与权力分配形式，地方政府与数据集团之间由此存在类型多元的委托代理关系。基于此，本文拟以委托代理理论为视角，将公共数据授权运营视为授权主体为释放数据要素价值而与运营主体合作达成的制度安排。首先，基于全国各省市公共数据授权运营实践的整理分析，从宏观层面展现我国公共数据授权运营的现状与特点。其次，构建“治理结构—权力分配”的分析框架，从授权方式与汇运方式两个维度划分我国公共数据授权运营的主要模式，并进行模式概述与比较。最后，基于北京市、上海市、福建省三个典型案例，细致展现主要模式的运作过程，丰富并支撑理想类型的细节呈现与理论分析；从组织的历史经验、内部制度与外部环境三个层面出发，归纳概括了这些模式的形成机制，剖析不同模式的形成过程。
二、我国公共数据授权运营地方实践的现状与特点
目前我国公共数据授权运营的总体发展现状和特点仍然未形成清晰准确的宏观层面认知。因此，本文分别以省级与地级行政区为分析单位，以2023年12月31日为截止日期，通过网络新闻资讯、政府门户网站、研究报告与学术论文等多重途径，搜集整理了全国31个省域①297个市域②有关公共数据授权运营的政策文本内容，以期对我国公共数据授权运营的发展现状与特点进行全面梳理，对探索过程中的地方实践形成整体性研判。① 包含22个省、5个自治区、4个直辖市。② 包含全国目前所有地级及以上城市。
综合文献整理结果，本文将各地公共数据授权运营的实践历程划分为倡议期、建设期与运营期三个阶段，各阶段以文本资料中首次提及的时间为开始节点。具体划分标准为：第一，倡议期，若地方已发布的政策文件中出现类似“推动公共数据授权运营”的鼓励话语，却未出现其他实质性的具体行动，将其定义为“倡议期”；第二，建设期，若地方已发布明确的公共数据授权运营的法规条例或实施方案，却并未正式落地实施具体行动，将其定义为“建设期”；第三，运营期，若地方仅有数据集团、运营平台、数据产品与服务或者其他公共数据授权运营涉及到的相关内容的实施落地，将其定义为“运营期”初级阶段；若在此基础上还出台了具体与公共数据授权运营相关的政策条例，则定义为“运营期”高级阶段。①① 建设期与运营期高级阶段的关键区分标准是：建设期尚未开展与公共数据授权运营相关的实质性行动，出台的政策条例一般属于征求意见稿，或者尚未提出明确的制度设计；而运营期高级阶段则不仅已开展与公共数据授权运营相关的实质性行动，而且在实践探索的基础上出台了较为明确的制度设计，规范公共数据授权运营的有序开展。
基于我国省域与市域公共数据授权运营实践的所处阶段，本文绘制了截至2023年12月31日的公共数据授权运营阶段的全国分布图（见图1）。就省域而言，当前我国开展公共数据授权运营的省域共有30个，占比高达96.77%，其中位于倡议期、建设期、与运营期初级与高级阶段的省域分别有13个（41.94%）、6个（19.35%）、5个（16.13%）与6个（19.35%）。总体分布呈现出“全局预热、比邻共进”的特点，一方面，几乎所有省域都开展了一定行动，但近半数省域仅局限于表层的话语倡议，特别是东北与西部地区；另一方面，在15个运营期省域中，初级与高级阶段数量持平，南方整体进展快于北方。就市域而言，当前我国开展公共数据授权运营的市域共有71个，占比为23.8%，其中位于倡议期、建设期、与运营期初级与高级阶段的市域分别有31个（10.44%）、25个（8.42%）、6个（2.02%）与9个（3.03%）。总体分布呈现出“局部预热、单点突破”的特点，一方面，七成以上的市域尚未开展任何行动，且多数市域仍然停留于倡议期与建设期；另一方面，有21个城市进入运营期，其中半数位于高级阶段，仅贵州省与广东省的内部出现了一定的集聚。
在省级层面，本文详细梳理了位于运营期高级阶段的6个省域，即贵州省、海南省、上海市、北京市、福建省和浙江省，在制度与组织方面的具体信息（见表1）。各地公共数据授权运营实践的启动年份集中分布于2021~2023年，主管部门主要为各地数据管理机构。除浙江省外，其他省域都存在数据集团参与公共数据授权运营过程，各省域都相继出台了有关公共数据授权运营的政策条例，以期为区域内的实践探索起到规范指导作用，从而促进公共数据增值性开发利用。综上，目前我国各地的公共数据授权运营实践已经形成了地方特色模式，并已取得了初步成效。随之而来的一个问题是，在这些看似各不相同的模式之间，究竟存在着怎样的内在联系与外在区分？这是既有研究尚未回答的一个关键问题，因此，本文拟从委托代理的理论视角出发，对此关键问题进行系统性回应。
三、公共数据授权运营模式的类型学分析
（一）分析框架：委托代理理论
委托代理理论兴起于20世纪70年代，作为现代契约理论的重要构成［16］。委托方的中心任务是在利益冲突和信息不对称的环境下，设计最优契约激励代理方。［17］代理方受雇于委托方，享有合同所赋予的特定权利并承担合同所规定的特定义务，在合同约束下开展工作以达成委托方所期待的结果，并由委托方支付相应报酬。［18］在双方关系中，委托方具有基本权利与资源优势，代理方具有专业能力与信息优势，双方通过密切协作实现优势互补。本文立足我国各地公共数据授权运营模式在授权主体与运营主体的数量关系与职能划分上的差异，主要关注治理结构与权力分配两个概念。
治理结构，是因委托方与代理方的数量对应差异而形成的不同制度性安排。委托代理主体的数量差异背后往往隐含了不同的权威结构、激励机制及深层效应。在公共数据授权运营中，委托方与代理方分别对应着公共数据的授权方与被授权方。理论上二者可以形成四类治理结构，然而我国地方实践主要表现为单委托结构，因此我们主要关注代理方，根据代理方的数量差异界定治理结构的集中或分散。权力分配，是因委托方与代理方在权力配置上的差异从而塑造的不同组织职能。代理方的权力大小关乎其资源支配与目标实现能力。公共数据授权运营可以解构为数据汇聚共享与数据运营管理两类业务，分别可引申出汇聚权与运营权，委托方既可以在保留汇聚权的基础上将运营权授予代理方，也可以将汇聚权与运营权全部授予代理方。
因此，这两个概念能较为全面准确地概括公共数据授权运营的实践面貌：（1）聚焦关键属性。在公共数据授权运营实践中，一方面，主要形成了单委托单代理与单委托多代理两类模型，这决定了双方之间的权威传递与激励设计，治理结构实现了对制度安排属性的抽象；另一方面，主要形成了汇聚运营权分离与汇聚运营权合一这两类模型，这决定了双方的权力分割与业务范围，权力分配实现了对职能配置属性的抽象。两者分别呈现了委托代理关系在主体与权力方面的关键属性。（2）关系相互独立。在公共数据授权运营中，治理结构与权力分配分别聚焦于委托代理关系的不同属性，前者关注治理主体，后者则关注治理权力。公共数据授权运营的地方实践中也存在治理结构与权力分配互为组合①与独立变化②的案例场景。两者属于正交关系，相互独立。① 集中授权可能伴随着汇运分离和汇运一体两种方式，如上海市公共数据授权运营采取集中授权方式，同时将汇聚权保留在委托方，形成集中授权汇运分离模式；而福建省公共数据授权运营采取集中授权方式，将汇聚权交付给代理方，形成集中授权汇运一体模式。② 如福建省在治理结构不变的条件下将汇聚权交付给代理方，北京市在权力分配不变的条件下鼓励更多代理方参与公共数据授权运营。
综上，本文以委托代理理论为视角，结合我国现实情境，提取了相关概念并构建了“治理结构—权力分配”的分析框架。
（二）模式划分：授权汇运方式
数据治理可以视为一个由多元异质主体共同完成的集体行动，［19］在公共数据授权运营的场景下，这些主体主要包括供应主体、汇聚主体、授权主体、运营主体和使用主体，公共数据在上述主体间的有序流动与开发利用是数据价值释放的必要条件。在此基础上，本文立足我国公共数据授权运营的实践情境，运用“治理结构—权力分配”的分析框架展开分析。“治理结构”，即公共数据的授权主体与运营主体之间达成的制度安排，对应着集中授权与分散授权两种方式，在政府组织整体①作为本区域内统一授权主体的基础上，集中授权指数据主管部门集中委托一家数据集团②作为运营主体，由单一运营主体统筹负责数据开发利用；分散授权指数据主管部门按领域分别委托一家数据集团作为运营主体，形成多个运营主体“同台唱戏”的局面。“权力分配”，即公共数据授权主体与运营主体围绕公共数据汇聚权与运营权的职能分配，对应着汇运一体与汇运分离两种汇运方式，在数据集团作为享有公共数据运营权的基础上，汇运一体指数据主管部门将汇聚权一并交付给数据集团，实现数据汇聚与运营业务一体化；汇运分离指数据主管部门保留汇聚权，数据汇聚与运营业务分离。这两个维度相互交叉构成四个象限，形成我国公共数据授权运营的四种主要模式（见图2），即集中授权汇运一体模式、集中授权汇运分离模式、分散授权汇运一体模式、分散授权汇运分离模式。① 此处所言政府组织整体是法理层面的判断，实际上往往由数据主管部门代行相应权责。② 虽然从目前来看，地方政府出于安全考虑主要委托作为国有企业的数据集团，然而安全保障程度并非取决于企业所有制形式，且从数据要素的配置效率出发，运营主体的所有制形式不应作为限制性条件。
（三）模式概述：内部运行过程
作为理想类型，上述四类模式具有不同的表现形式、内在特征与运作机制。本文尝试结合分析框架与现实情境，绘制四类主要模式图（见图3），并在下文进行简要概述。这四类模式的共性在于，数据主管部门作为事实上的委托方，发挥着中枢作用，一方面“向前”对供应主体进行统筹协调，促进供应主体的业务协同和数据供给；另一方面“向后”从数据市场中选择数据集团代理运营权，同时将汇聚权进行选择性授予，在发挥监管指导作用的同时接受运营主体的工作反馈，构建起正式的运营管理制度。以此为支撑，运营主体向使用主体提供数据增值利用服务，并以外部需求优化运作流程与服务内容，从而实现委托方所期待的结果，获取相应的代理收益。
（1）集中授权汇运一体模式（见图3A）。该模式为典型的单委托单代理治理结构，同时委托方将运营权与汇聚权全部赋予给代理方。具体而言，由政府组织整体作为授权主体，集中委托一家数据集团作为运营主体，运营主体在授权主体的监管指导下建设汇聚共享平台，提供公共数据的增值性开发利用服务。数据主管部门扮演着“基础性”角色，在“向后”过程中仅选择一家数据集团，并将公共数据的汇聚权与运营权全盘委托，由数据集团承担数据汇聚与数据运营业务。
（2）集中授权汇运分离模式（见图3B）。该模式为典型的单委托单代理治理结构，同时委托方在保留汇聚权的基础上仅将运营权赋予给代理方。具体而言，由政府组织整体作为授权主体，集中委托一家数据集团作为运营主体并为其提供汇聚共享平台等基础设施，运营主体在授权主体的监管指导下，提供公共数据的增值性开发利用服务。数据主管部门扮演着“多重性”角色，虽然在“向后”过程中选择了一家数据集团，但仅将运营权予以委托，而将汇聚权予以保留。
（3）分散授权汇运一体模式（见图3C）。该模式为典型的单委托多代理治理结构，同时委托方将运营权与汇聚权全部赋予给代理方。具体而言，由政府组织整体作为授权主体，按领域分别委托一家数据集团作为运营主体，运营主体在授权主体的监管指导下建设数据汇聚共享平台，提供公共数据的增值性开发利用服务。数据主管部门扮演着“基础性”角色，在“向后”过程中根据数据市场的领域差异匹配特定数据集团进行运营权与汇聚权的局部委托，而后由数据集团分别运维汇聚共享平台与开发服务平台，并对外提供服务。
（4）分散授权汇运分离模式（见图3D）。该模式为典型的单委托多代理治理结构，同时委托方在保留汇聚权的基础上仅将运营权赋予给代理方。具体而言，由政府组织整体作为授权主体，按领域分别委托一家数据集团作为运营主体，并为其接入汇聚共享平台等基础设施，运营主体在授权主体的监管规范与业务指导下，提供公共数据的增值性开发利用服务。数据主管部门扮演着“多重性”角色，虽然在“向后”过程中从数据市场中选择了多家不同领域的数据集团，但保留了汇聚权，统一建设汇聚共享平台，并为数据集团提供相应的基础设施。
（四）模式比较：维度优劣差异
不同的治理结构与权力分配方式决定了授权方式与汇运方式的组合差异，并塑造了四类主要模式的优劣差异。
首先，从授权方式来看，集中授权具有数据壁垒破除、管理过程简化、聚合效应释放的优势，而分散授权具有开发利用专业、安全风险控制、竞争市场培育的优势。
集中授权意味着借助于一体化智能化的数据平台，公共数据可以实现跨部门、跨行业以及跨领域的统一汇聚与融合共享。这可以破解数据之间因标准不一、格式各异与接口不通等所导致的信息孤岛与数据壁垒等问题，有助于通过技术赋能弥补科层制内条块分割所引致的功能性合作困境。同时，一家运营主体的全盘统筹，能够降低公共数据授权运营过程中的管理复杂性，有助于简化申请程序、提升授权效率，并方便后续管理工作。此外，将分散的点数据与分割的条数据汇聚在特定平台上进行统筹开发，更有助于数据聚合效应的持续发生，即通过数据多维融合与关联分析对事物做出更快速、更全面、更精准、更高效的研判与预测。［20］
分散授权则意味着通过供应主体与运营主体之间的专业匹配，公共数据根据部门、行业与领域等特征进行多元化的数据汇聚共享。由于其不仅可以促使运营主体聚焦于本领域的应用场景，专注于已有的优势业务，而且数据规模的缩小、数据类型的减少也极大降低了运营主体所承担的数据安全风险。同时，多家运营主体的竞争有利于营造公平的市场氛围，增强运营主体业务能力的提升动力。
其次，从汇运方式来看，汇运一体具有信息交换便捷、系统安全协同、收益分配简化的优势，而汇运分离则具有权力分化制衡、监管责任落实、职能分工专业的优势。
汇运一体意味着运营主体同时掌握了汇聚权与运营权，这使得原本需要跨系统传输的信息通过组织内渠道交换共享，不仅有助于运营主体对使用主体需求的精准识别与动态反馈，也有利于实现数据治理的协同化运作，由服务前端、传输中端和处理终端等环节的缺漏导致的数据跨系统传递中的泄露风险与安全隐患将得以有效降低。此外，由于运营主体兼顾公共数据的共享汇聚与运营管理业务，供应主体与授权主体的工作参与不仅有所降低，而且有利于贡献切割，使得收益分配过程中的复杂性得到合理简化。
汇运分离则意味着授权主体与运营主体分别掌握了汇聚权与运营权，形成了“两权分离”的局面。这不仅避免了运营主体对产业上下游业务的单方面垄断，通过数据权力的分化制衡保障数字红利共享，而且授权主体对公共数据授权运营过程的部分介入有助缓解委托代理关系中固有的信息不对称问题，［21］保障其监管职能的有效行使，从而营造公平安全的数据开发利用环境。此外，由于运营主体仅负责公共数据的运营管理业务，任务的精简与聚焦会有效提升其专业化履职能力，从而更好地发挥其在数据市场中的比较优势。
四、典型案例归类与分析
基于本文构建的理想类型，本文对位于运营期高级阶段的6个省域（见图1），即贵州省、海南省、上海市、北京市、福建省和浙江省①进行归类。集中授权汇运一体模式的代表地区有福建省、贵州省，集中授权汇运分离模式的代表地区有上海市、海南省，分散授权汇运分离模式的代表地区有北京市，而分散授权汇运一体模式则尚未出现代表地区。基于此，本文应用多案例研究对地方公共数据授权运营模式进行概括梳理，勾勒出三种理想类型在现实情境中的具体呈现，并通过过程分析，提炼地方不同公共数据授权运营模式中的形成机制。本文选择福建省、上海市、北京市三地作为典型案例，主要基于以下四点原则：①实践典型性，这些地区的实践与理想类型相契合，可较好反映出理想类型在现实中的运作过程；②全国代表性，这些地区的探索启动较早，为全国各地实践提供了直接的经验借鉴，能够较好概括国内面貌；③发展成熟性，这些地区都位于运营期的高级阶段，围绕公共数据授权运营开展了丰富与前瞻的探索，并取得了一定成效。① 在6个位于运营期高级阶段的省份中，浙江省较为特殊，并不涉及本文所指的使用主体与运营主体之间的委托代理关系，本质上并非普遍认可的公共数据授权运营，而是公共数据授权使用，使用主体被授予了公共数据的加工利用权，但并无产品经营权，这个过程中运营主体的角色被淡化，因而难以对其进行归类。浙江省是由省政府指定浙江省大数据发展管理局作为数据主管部门（授权主体），并由大数据管理局建设一体化智能化公共数据平台，统一承担汇聚共享与授权运营的业务，从而实现变相的汇运一体，这个过程中并未借助数据集团的力量。这也体现在《浙江省公共数据条例》的章节内容安排中，即公共数据授权运营被置于公共数据开放与利用之下，授权主体、条件及方式等规定与公共数据开放都共通。
（一）集中授权汇运一体模式：福建省
福建省公共数据授权运营实践属于典型的集中授权汇运一体模式（见图4）。福建省政府指定数字福建建设领导小组办公室（以下简称数字办）作为数据主管部门，统筹全省公共数据资源的汇聚、存储和管理工作。数字办作为授权主体，不仅在“向前”过程中负责制定数据目录标准，保障政务数据的汇聚共享，而且在“向后”过程中选择将省政府成立的福建省大数据集团（以下简称大数据集团）作为数据市场中唯一的运营主体，授予其汇聚共享与运营管理的权力，从而实现汇运一体。大数据集团在数字办的监督与指导下具体实施数据汇聚、开放共享、开发利用、安全保障和服务管理工作。在公共数据汇聚共享场景中，大数据集团负责建设运营福建省“公共数据汇聚共享平台”，将供应主体所产生的公共数据“全量、实时”地汇聚共享。在公共数据开发利用场景中，大数据集团负责建设运营福建省“公共数据开发服务平台”，对公共数据进行一级开发，并向使用主体提供多元化的数据产品与服务，在各使用主体提出具体的用数申请后，经数字办授权审批，使用主体可在“公共数据开发服务平台”进行公共数据二级开发利用活动。在福建模式中，数据集团的权力较为集中，不仅成为数据市场中的唯一代理方，而且享有完整的汇聚权与运营权，虽然极大便利了公共数据授权运营实践的开展，但也隐含着垄断竞争风险。
（二）集中授权汇运分离模式：上海市
上海市公共数据授权运营实践属于典型的集中授权汇运分离模式（见图5）。①上海市政府指定上海市政府办公厅（以下简称政府办）作为数据主管部门，负责统筹全市数据发展和管理工作，制定数据授权运营管理办法，明确授权主体、授权条件、数据范围等。政府办作为授权主体保留汇聚权，由其下属事业单位上海市大数据中心（以下简称大数据中心）负责规划建设上海市大数据资源平台，承担全市公共数据的归集、整合、共享、开放和运营职能。②大数据中心在“向前”过程中负责建设管理上海市“大数据资源平台”，承担公共数据的汇聚共享业务，在“向后”过程中将市政府所成立的上海市数据集团（以下简称为数据集团）作为唯一的公共数据授权运营主体，从而实现汇运分离。在公共数据汇聚共享场景中，大数据中心负责通过上海市“大数据资源平台”归集上海各委办局的公共数据，并保障归集的实时性、完整性和准确性。在公共数据开发利用场景中，数据集团经过政府办对应用场景进行评估授权后，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境实施数据开发利用，并向使用主体提供数据产品和服务。在上海模式中，数据集团的权限有所压缩，虽然仍是数据市场中的唯一代理方，但仅享有运营权而不再享有汇聚权，权力在委托方与代理方之间实现了较为均衡的配置，有效避免了公共数据开发利用的信息不对称，但汇运职能分散也可能导致数据开发利用的审批环节效率过低的问题。① 本文聚焦于上海市在起步阶段的公共数据授权运营模式，经后续发展，目前已经形成以原模式为主导，多种模式并存的态势。鉴于本文旨在从具体实践归纳并推演公共数据授权运营的理想类型框架，而上海起步阶段的集中授权汇运分离模式具有典型性，成为本文分析的核心案例。② 2021年11月上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过的《上海市数据条例》［EB/OL］.［2024-06-26］. https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20211129/a1a38c3dfe8b4f8f8fcba5e79fbe9251.html
（三）分散授权汇运分离模式：北京市北京市公共数据授权运营实践属于典型的分散授权汇运分离模式（见图6）。北京市政府指定市经济和信息化局（以下简称经信局）作为数据主管部门，负责统筹公共数据的治理工作，发布公共数据授权运营的制度规范。经信局作为授权主体保留了汇聚权，下设北京市大数据中心承担北京市大数据平台的建设管理以及公共数据的汇聚共享业务，而后以数据专区形式开展公共数据授权运营，即将金融、交通、医疗等多领域的公共数据，交给多家具有技术能力和资源优势的企事业单位或科研机构开展数据专区的建设运营。以目前运行成熟的“金融数据专区”为例，经信局在“向前”过程中负责建设管理北京市大数据中心，承担公共数据的汇聚共享业务，在“向后”过程中将市政府所成立的北京金融控股集团有限公司（以下简称金控集团）作为金融数据市场中的运营主体，授予其运营管理权力，从而实现汇运分离。在公共数据汇聚共享场景中，北京市大数据中心作为区域内金融数据汇聚的核心载体、运营管理的平台和社会应用的统一接口，承担金融公共数据统进统出、制度化管理、创新社会应用的功能，为各专区建设提供共性技术支持。①在公共数据开发利用场景中，金控集团负责金融数据专区的建设运营业务，在经信局授权之后享有对金融数据专区进行建设、管理、维护和推动金融数据市场化开发应用的权力，而后再由金控集团向使用主体提供经过开发后的数据集、产品与服务等。在北京模式中，数据集团的权力被压缩，不具有数据市场中唯一代理方的地位，还未被授予汇聚权，委托方的高度集权虽然可以有效避免数据市场中的信息不对称问题，让市场充分竞争，但也限制了代理方的资源调动能力。① 2023年12月北京市经济和信息化局关于印发《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》的通知［EB/OL］.［2024-06-26］. https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202312/t20231211_3496032.html
（四）模式形成机制分析
公共数据授权运营是数字技术驱动的产物，在地方政府围绕公共数据进行开发利用的过程中，公共数据授权运营模式的选择将受到组织的历史经验、内部制度与外部环境的影响。基于访谈材料提炼，本文尝试归纳概括塑造地方公共数据授权运营模式的三条主要机制：源于历史的路径依赖机制、源于内部的高位推动机制和源于外部的压力回应机制。概言之，地方政府公共数据授权运营模式的形成过程由这三条主要机制所共同决定，这本质是地方政府在多重约束下的能动选择，即选择有利于本地公共数据授权运营实践开展的模式。
首先，源于历史的路径依赖机制。这主要指组织的历史投入与产出一定程度上对后续决策产生锁定效应。公共数据授权运营由数据汇聚、数据运营、数据加工等多环节组成，各环节都需要数字基础设施的支撑，然而各地数字基础设施往往存在差异化建设方案，在经过地方政府的资源投入后形成不同的建设结果，这种历史积淀将使得地方政府形成路径依赖，即地方政府往往倾向选择数字基础设施转换成本更低、连接效果更好的模式。如上海的数字政府建设开始较早，数据主管部门早期依托下属事业单位进行政府部门数据汇聚，较早形成了完备的数据汇聚基础设施并实现了对各委办局数据的汇聚共享。在进入公共数据授权运营阶段后，政府内部已具备了前期的数据汇聚基础，因此，相较于由外部市场化主体重组对接汇聚共享业务的高成本，由政府数据主管部门保留内部的汇聚共享业务并配合外部市场化主体的运营管理业务，就成了成本更低的选择。“上海在2018年的时候就有提前的规划布局，当时政府做了一网统管和一网通办，在这个基础上把相关的部门数据统一汇聚了起来，2019年开始讲共享，后来讲开放，再接下来到了数据授权运营，当时就考虑到了上海要有一家主体来做运营，因为上海大数据中心已经具有了公共数据汇聚共享的职能，基本实现了数据汇聚，无需运营主体再重复汇聚数据，于是就形成了汇运分离的实践。”（访谈记录：20240119SHSJJT）
其次，源于内部的高位推动机制。这主要指组织内部的主要领导自上而下地主导决策过程。主政领导偏好在我国政治体制中影响深刻，公共政策议题与主政领导偏好的契合程度关乎其所能竞争到的注意力。这在弱势议题中表现地尤为突出，由于公共数据授权运营在数据权属、定价和收益分配等问题上仍存在诸多争议，在当前被普遍视为“高投入、低回报、高风险”的公共政策，加之顶层设计的缺位，目前更多在推进过程中往往缺乏正式制度的指导，只得仰赖于政府自上而下的行政推动。因此，政府主要领导的判断是决定公共数据授权运营的资源分配、路径选择与价值侧重的重要因素。在模式选择过程中，如果主政领导表露出对某类模式的偏好，那么这类模式将能得到政府内部更多的议题关注，进而更能获得生存与发展的空间与动力。这一特征在上海市与北京市等地区的实践过程中都有所体现。“当时市委书记亲自操刀，提出让我们数据中心来整合所有政府的信息化职能部门，上海市政府办公厅帮我们一起来筹划这个事情……后来我们先把一些有代表性的部门先整合进来做试点，半年下来情况还好，市领导就要求我们继续整合，不光要整合政府系列的信息化部门，还要整合其他班子，包括市委、人大、政协的……从全国范围来看，上海是政府信息化职能部门整合得比较彻底的。”（访谈记录：20240119SHDSJZX）“在这个过程中肯定需要上位法的明确规定，之前完全依靠北京市政府领导的魄力来推行，并没有任何政策依托，这导致下面操作的人总是有各种各样的顾虑。”（访谈记录：20240127BJJRDSJGS）
最后，源于外部的压力回应机制。这主要指组织外部的行动者通过传递利益诉求形成社会压力，自下而上地间接影响决策过程。数据市场需求反映了社会经济发展过程中的多元主体所表达出的数据开发诉求，能否回应这些诉求直接关乎政府的公信力乃至合法性。公共数据授权运营的开展，需要地方政府参与主体识别、区分不同层次的数据需求，建立常态化的需求沟通机制和差异化的需求对接机制。各地之间的发展不均衡，势必形成对数据要素的异质性需求，而公共数据授权运营本质上作为一种市场行为，其模式的形成与发展受到数据市场需求的直接影响。如北京之所以选择分散授权，与早期政府回应金融市场需求不无关系，因此采取了先在金融场景试点，再逐渐推广的试点型政策路径。“北京是全国最早采用公共数据授权运营模式建设的城市……这种模式的形成是以北京的金融机构不断提出的需求为导向，让政府数据服务金融机构发挥价值。在试点金融专区建立得非常成熟后，开始推行其他专区的建设……现在北京市的所有银行基本都使用了这些公共数据……成效还可以。”（访谈记录：20240127BJJRDSJGS）而福建省之所以选择集中授权，也是对外界产业综合发展的回应。“我认为社会经济条件对模式的选择会有一定影响……模式的选择要看当地的产业是否成熟，如果没有市场因素推动，政府就不完全支撑这些业务，而作为企业我们要生存，肯定得有市场需求。”（访谈记录：20240204FJDSJJT）
五、结论与讨论
（一）研究结论
本文以委托代理理论为视角，构建“治理结构—权力分配”的分析框架，并基于对我国公共数据授权运营实践场景的分析得出以下研究结论：第一，基于对全国各省市公共数据授权运营实践的梳理，将我国公共数据授权运营的地方实践历程划分为倡议期、建设期与运营期三个阶段，研究发现我国省域与市域分别呈现出“全局预热、比邻共进”与“局部预热、单点突破”的特点；第二，基于类型学方法，以授权方式与汇运方式作为维度划分出了我国各地公共数据授权运营的四类主要模式，即集中授权汇运一体模式、集中授权汇运分离模式、分散授权汇运一体模式、分散授权汇运分离模式，并通过对比阐述了主要模式的内部运作过程与潜在优劣势差异；第三，基于多案例比较的研究方法，对福建省、上海市、北京市公共数据授权运营实践进行模式分析与归类，并归纳概括了地方模式选择的形成机制，即源于历史的路径依赖机制、源于内部的高位推动机制和源于外部的压力回应机制。
（二）研究展望
本研究为地方公共数据授权运营的探索提供了政策启示，表明不同模式之间并无绝对的优劣之分。地方政府的实践探索应基于对当前主要模式的全面认知，结合本地历史经验、内部制度和外部环境等条件，选择适应的一种或多种模式推动公共数据授权运营。
2024年9月，中共中央、国务院发布《加快公共数据资源开发利用的意见》，进一步明确了公共数据授权运营在数据要素市场化配置中的重要地位，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，并鼓励各地结合自身实际采用整体授权、分领域授权和依场景授权等多种授权运营模式。这反映出公共数据授权运营在政府政策议程中的重要性显著提升，以及中央政策对地方创新实践的充分借鉴，未来我国将呈现多元授权运营模式包容共存的态势。伴随政策环境的变化与地方实践的深入，未来研究需要更加关注影响地方政府选择公共数据授权运营模式的具体因素及其支配逻辑。鉴于实践中的模式选择往往受到政策导向、市场需求以及数据资源特性等多重因素影响，未来可尝试构建基于混合研究的分析框架，揭示地方政府在特定条件下如何进行制度选择，并通过案例分析提供经验证据支持。
当前各地公共数据授权运营的实践已然呈现出融合多种模式的混合特征。例如，北京市的金融数据专区采用了分散授权汇运分离模式，同时也结合了场景化授权的元素，展示了地方政府在实践中的灵活探索；福建省和上海市的授权运营模式亦在汇运一体或分离之间进行调试，展现出地方创新实践的活力。随着更多地方政府开展公共数据授权运营工作，混合模式正成为一个趋势。这一现象表明，地方实践不是仅在理想模式之间进行选择，而是在动态调整中逐步探索适合自身特点的模式组合。未来研究需要深入剖析此类发展变迁及混合模式的形成机制，研究地方政府如何通过动态调整实现不同模式的有机结合。
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