摘 要：以结构生态系统为切入点，从价值主张、行动主体和匹配结构三个维度对北京、成都、青岛等6个城市的公共数据授权运营政策进行比较。研究发现，不同地区对于公共数据授权运营的价值目标存在较强共识，但在具体的实践做法和匹配结构上却各有特色，表现在主体边界的封闭与开放、平台运营主体与数据运营主体关系、数据资源汇聚方式以及互动结构等多个方面。未来，需要结合地方实践，进一步评估和分析不同模式的实践效果、数据治理汇聚模式等问题。
关键词：生态系统；公共数据；授权运营；地方政府
中图分类号：D63-39
文献标识码：A
文章编号：2096-5729（2024）05-0053-10
收稿日期：2024-05-12；修订日期：2024-08-09
基金项目：国家社会科学基金一般项目“数字政府建设背景下政务服务一体化问题研究”（21BZZ076）
作者简介
李晓方，博士，河海大学公共管理学院副教授，主要研究方向为数字政府与政府管理创新、数字治理。
正 文
一、问题的提出
作为数据要素供给体系的重要组成部分，公共数据授权运营日益引起人们重视。2021年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划），明确提出要“开展政府数据授权运营试点”，并“鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。2022年中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（即“数据二十条”），从数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等四个维度对数据要素的基础制度进行明确和部署，提出要“建立公共数据的企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”“推进实施公共数据确权授权机制”，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步强调“培育全国一体化技术和数据市场”，“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”，为公共数据的授权运营建设指明了方向。
在地方实践层面，各地政府结合自身情况对公共数据授权运营制度进行积极探索。北京、杭州、成都、长沙、青岛、长春等城市先后印发有关公共数据开发利用和授权运营的管理办法，为开展授权运营实践提供政策指导。不过，值得关注的是，不同地方政府在授权运营的模式设计上存在较大差异。对授权运营主体的选择也有封闭、开放等不同的政策路径。实践模式的多样性反映了地方认知的巨大差异，同时也表明公共数据授权运营面临主体多元、利益诉求多样等现实困境。那么，究竟应该如何认识和评价地方政府的公共数据授权运营试点？不同模式的选择有何政策意蕴？对于繁荣数字经济、推动社会发展而言，授权运营未来推进的方向有哪些？本文以公共数据授权运营的生态结构视角为切入点，通过对北京、杭州等地公共数据授权运营政策文本的比较分析，尝试对这些问题进行回答。
二、文献综述与生态结构视角的分析框架
（一）公益性与营利性冲突及机制设计困境
公共数据是各级党政机关、企事业单位在依法履职和提供服务过程中产生的过程性及结果性数据，在实践中常常与“政府数据”“政务数据”等概念交替使用。称谓的不同本质上反映了“数据主体”“行为对象”和“目标结果”等维度的认知差异［1］。与此相类似，对于公共数据授权运营而言，关于其法律性质、功能定位以及运营机制等问题，理论界和实践界一直都存在较大分歧，难以形成共识。
在性质与功能定位方面，“公益性与营利性冲突”一直是制约公共数据授权运营机制设计、产品定价、收益分配等政策形成的核心问题［2］。公益性的论点主要基于四方面要素：一是就数据自身属性而言，其不同于自然资源。非排他性和非竞争性的特征使数据资源可以重复利用而不发生损耗［3］。因此，公共数据资源利用制度的设计并不直接符合宪法所规定的关于自然资源特许利用的制度逻辑［4］。二是从公共数据产生和积累的过程来看，公共数据源于政府或依法授权组织的职能履行，其数据采集过程由公共财政所支付，纳税人已支付了相应的代价，因此有权免费使用［5］。三是从数据权利属性来看，数据作为信息载体，其开放利用与公民知情权相关联，对参与、表达和监督等行为影响重大［6］。四是从公共数据开发利用结果看，免费开放公共数据有利于吸引多元化参与者对数据融合利用，创新数据利用形式，释放潜在商业效应和社会效益［7］。
对公益性的关注，实际上是将公共数据视为一种“公用物”，强调国家在公民数据再利用和发展权方面的责任［8］。公共数据开发利用的制度建构应该基于公民的数据公平利用权逻辑，而非“参与民主原则—政府信息公开义务—公民知情权实现”的逻辑或自然资源的特许使用逻辑。公共数据开发利用应该被视为一种公共服务供给，过度强调数据市场价值容易加剧个别主体的控制倾向，将数据开放利用“异化为政府追求利益的手段”［4］。具体到公共数据的利用方式上，则可以考虑通过授权运营等方式引入社会第三方［9］。通过授权运营直接解决“谁去实施开放”的问题，通过数据开放解决“如何开放”的问题［10］。
与公益性观点不同，营利性观点更多地将公共数据视为一种要素资源。数据要素公共性意味着对数据运营收入进行财政性税费征收的合理性［11］。营利性的数据运营与数据免费开放形成对比，也引发了学者关于公共数据授权运营与数据开放间关系的持续争论。总结来看，主张公共数据按照营利性逻辑进行管理的论证依据可以概括为三个方面：一是对数据开放推进效果的反思。自从上海、浙江、北京、贵州等省市较早设立数据开放运营平台以来，数据开放在规模、质量和效果上都取得了较大的进步，但不可否认的是，受数据开放的成本覆盖问题、部门激励机制问题、安全问题等因素制约，数据开放效果并不尽如人意［12］。而授权运营作为公共数据开放的市场化补充，可以在引入市场机制的同时扩展公共数据开发利用的空间和深度［13］。二是基于数据要素与土地、矿山等自然资源的类比。公共数据具有资源特性，可以视为国家垄断占有的公共资源，而授权运营行为的法律性质则贴近于《中华人民共和国行政许可法》所规定的对“有限自然资源开发利用、公共资源配置”所赋予的特定权利实现［14］。三是基于授权运营可持续性角度的考虑。该观点认为，市场主体对公共数据的增值利用构成“公用物”的特别利用，而“公用物”特别利用遵循“最佳使用原则”。授权企业进行的经营可以依托市场力量实现公共数据价值的开发，克服纯粹依靠财政投入的不可持续性［15］。
以营利性定位为基础，学者进一步对公共数据授权运营的收益分配机制进行探讨。沈斌指出，公共数据授权运营应该采取有偿模式，而且应该设计超越成本费用的新型收益分配模式［16］。童楠楠等人则认为，公共数据的财政路径可以通过数据资源层面的有偿使用收入、数据资产层面的税收收入、数据资本层面的金融性收入三个层面构建［17］。门理想等人则主张从原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四个维度建构起一套能够被很好推广与应用的公共数据授权运营的收益分配体系［18］。
性质和功能定位模糊为公共数据授权运营的多样化探索提供了可能。以地方实践为基础，部分学者开始对授权运营模式进行总结和类型化分析。从识别变量来看，数据统筹主体和数据运营主体是最为常见的分类变量。公共数据授权运营以公共数据存在为前提，即“供得出”的问题。数据统筹主要解决数据“聚”的问题。依主体不同，可以分为以“条”为主的统筹方式和以“块”为主的统筹方式。中国软件评测中心将公共数据授权运营模式分为行业主导模式、区域一体化模式、场景牵引模式三种模式［19］。行业主导模式与其他模式的区别主要在于数据统筹主体的“条”“块”之分。从运营主体的角度看，运营主体的分散和集中则是地方实践主要区别之一。其中，成都市成立国资企业成都市大数据股份有限公司负责公共数据的授权运营［20］，北京等地则是在区分场景的基础上，分专区进行分散化授权运营。基于数据归集和运营模式的差异，学者总结归纳了分散直接授权、分散间接授权、统一直接授权、统一间接授权［21］以及北京模式、成都模式和海南模式等不同的类型。
综上可以发现，对于公共数据授权运营而言，数据性质、功能定位、运营机制设计之间存在极强的逻辑关联。性质是基础，公益性和营利性讨论则是关系到整体制度设计的价值定位问题。只有在明晰数据性质和价值功能的基础上才能进一步明确收益及运营模式的设计。部分学者在认识到数据性质和价值定位重要性的基础上，提出在区分政府公共服务职能和资产增值职能时，依比例原则处理好公共数据授权运营的公益性与营利性冲突［22］。但遗憾的是，受制于法学视角的切入方式，单纯基于性质和价值的讨论很难为机制设计提供组织结构方面的支撑，而“生态结构”的概念则为解决这一问题提供了可能。
（二）作为结构的生态系统视角
生态系统是在一定时间空间范围内，生物以及生物群落与无机环境间能量流动而形成的统一整体［23］。穆尔（Moore）较早地将这一概念引入商业管理领域，将其定义为“一组以相互作用的组织和个人为基础所支撑的商业世界的有机体”［24］。在后续研究中，生态系统的外延不断获得扩展，有“作为平台的生态系统”“作为商业网络的生态系统”以及“作为产业创新整体的生态系统”等划分。在研究切入点上也存在着“资源视角”“能力视角”“创新视角”“混搭组织视角”等不同区分［25］。阿德纳（Adner）在总结前人研究基础上认为存在“作为从属的生态系统”（ecosystem-as-affiliation）和“作为结构的生态系统”（ecosystem-as-structure）两种不同的研究构念。“作为从属的生态系统”以生态网络中的核心行动者为焦点，重点讨论核心行动者是如何对生态系统进行治理以及推动系统演进和价值共创。“准入问题”“开放问题”以及合作伙伴数量、网络密度是从属的网络生态系统关注的核心变量。“作为结构的生态系统”则关注特定的价值主张，强调与价值主张相匹配的行动者结构［26］。与“作为从属的生态系统”从“资源”“能力”等视角关注微观行动者间的互动不同，“作为结构的生态系统”更加强调“将价值主张转化为现实所需要行动者的集合和互动结构”，因此可以为战略管理提供行动指南。本文关注的核心问题是地方政府在推动公共数据运营的模式生成有何不同？存在哪些改进的空间？基于结构的生态系统可以提供一个从价值到结构的有益视角。图1展示了跨城市比较的基本分析框架。
图1 基于生态结构视角的分析框架
图片来源：作者自绘。
如图1所示，基于生态结构视角的公共数据授权运营方案分析，起于对价值主张的解构。根据中国信息通信研究院的观点，数据要素的价值释放存在“业务贯通”“决策支持”“数据交易流通”三种不同途径。其中，“业务贯通”是数据价值的最初实现方式，强调数据在推动政府和企业业务系统高效运作方面的突出作用。“决策支持”关注到数据“洞察”作用，强调通过数据加工、分析和建模发现深层次关系规律，推动决策智能化。“数据交易流通”则关注到业务需求和场景差异化对数据的多样性要求，旨在通过交易最大限度满足多方需求，实现数据价值的充分发挥，促进多方主体的合作共赢［27］。对于公共数据而言，政府对数据开发利用的价值目标更加关注宏观整体利益，可以通过政府在经济社会发展中的角色和职能定位加以区分。“业务再造”“产业激活”和“知识创造”可以更好地概括公共部门数据利用的价值目标。“业务再造”价值关注业务与数据线上线下协同。通过公共数据采集、治理和共享，改变业务运作模型，再造政府部门内和部门间流程，提高部门间协同能力，实现“一门、一窗、一网”式服务变革和整体性治理。“产业激活”价值强调数据在经济发展和产业转型中的突出作用。一方面，以数字化融会贯通推动产业数字化和数字产业化。提升传统资源能源的利用效率，大幅降低生产成本，促使行业上下游体系协同增效。另一方面，将数据视为“资产”，以“数据”的治理、确权、定价和交易带动数据产业自身的繁荣。“知识创造”价值则着眼于数据开放共享和授权运营在激发社会主体活力、推动创造创新等方面的巨大潜能。一方面，通过数据开放和运营吸纳社会力量广泛参与社会管理与服务创新，推动新业态和新产业的发展。另一方面，通过开发科学数据，活跃科技创新，增强创新能力。
就行动者而言，学者基本上按照数据要素的供给、加工、使用等不同阶段进行划分，但具体构成和命名方式有所差异。有“供应主体、授权主体、运营主体、使用主体”四大主体［28］，“数据提供方、数据需求方、数据运营平台、生态技术服务商、平台监管者”五大主体［29］，以及“提供主体、运营主体、使用主体、监管主体”等不同的划分方式［20］。综合前人研究，本文将数据运营的生态行动者划分为“供给主体、授权主体、数据运营主体、平台运营主体、监督主体、生态服务商和数据需求者”七类，并结合地方政府的政策实践重点对前六类进行综合分析。在实践中，数据运营生态中的七类行动者可能存在重合，为方便比较，本文在政策比较过程中对重合情况给予特殊说明。
“匹配结构”是价值创造过程中行动者间互动形成的较为稳定的组合状态。结构意味着特定位置和关系，暗含了行动者间对成员位置、角色和业务流的一致性认识。实际上根据资源编排理论的观点，角色形成并非自然而然。“主体在生态系统的优势主要来自对关键核心资源的掌握”［30］。因此，本文对匹配结构的关注主要分为两类：一是地方政府对关键资源进行初始分配和再分配所形成的资源结构；二是地方政府公共数据授权运营政策中对行动者互动角色规定所形成的关系结构。
三、地方政府公共数据授权运营政策的比较分析
（一）资料来源与研究方法
以政策文本为素材对北京、成都、杭州、青岛、长春、长沙等六个城市的公共数据授权运营政策进行分析。文本素材来源于“北大法宝-中国法律信息总库”，以“授权运营”为关键词检索2023年12月31日以前发布的“公共数据授权运营管理办法”，在其中选择副省级城市作为本文的研究对象。研究方法方面，文章采用内容分析法，对政策文件中涉及的价值主张、行动主体和匹配结构进行汇总分析。
（二）价值主张
数据要素可以从业务、决策、产业以及知识创造等多个维度推动价值增长。从政策文本来看，地方政府对授权运营的价值主张存在很大程度上的共识，即“培育数据要素市场，推动数据经济发展”。其中，长沙对数据授权运营政策目标的界定表现出一定的独特性，即在推动数据经济发展的目标之外，明确提出“增加政府财政收入，反哺智慧城市建设”。北京等其他城市虽然对收益分配情况有所提及，但没有将其作为政策目标或总体原则（表1）。
表1 不同城市的价值主张比较
资料来源：根据政策文件整理。
（三）行动主体
行动主体是生态系统的参与者，根据数据的生命周期划分，公共数据的授权运营涉及数据汇聚、数据治理、数据授权以及加工使用等多个环节。从地方政府政策实践来看，不同地方对行动主体构成认识有所差异，即使对于同一主体，命名方式以及承载机构也会有所不同。
1.公共数据的“供给—授权—监督”主体。从逻辑上看，供给、授权和监督主体可以是三个不同的机构，但从地方政府的政策实践来看，三类主体的承载者在很大程度上是重叠的，其基本逻辑是数据的供给者作为数据权责承担者，自然也应该是授权运营活动的授权参与者和监督者。本文从授权运营实施的组织角度出发对“供给—授权—监督”主体进行了再划分。
名义授权主体。名义授权主体是从法律角度出发对授权主体的一种划分，是否能以自己的名义对申请者的运营主体资格作出决定是名义授权主体的判断标准。通过对比可以发现，地方政策中的名义授权主体主要有两类。一类是以市政府作为公共数据授权运营的名义授权人，如北京、成都、青岛等。另一类是由市政府指定授权、委托公共数据主管部门行使公共数据授权运营资格审批相关权力。如杭州市规定“市政府设置公共数据授权运营合同专用章，委托公共数据主管部门依法管理使用，审核结果报省政府备案”。长春市则明确规定由“市政府指定本级公共数据主管部门依法授权”。长沙市规定“数据资源管理局在长沙市人民政府的授权下”按法定程序对相关主体进行授权。
授权实施主体。根据政策文本，公共数据运营权确认工作并非由单一部门审核确定，而是需要经历一个由“初审—复核—联合审查—授权”等多环节构成的复杂过程。从样本城市看，除成都外，其他市公共数据主管部门一般作为授权实施过程的协调机构，而授权的具体审核工作则是由一个包含了公共数据主管部门、数据提供部门、业务部门和安全管理部门、行业专家在内的综合机制负责。成都市综合协调机构除数据主管部门外，还包含了“市新经济发展委员会”。表2具体列举了北京等市公共数据授权运营的名义主体以及具体实施主体的构成情况。
表2 公共数据授权运营的名义主体与实施主体
续表2
资料来源：根据政策文件整理。
2.平台、平台运营主体与数据运营主体。按照“保护个人隐私和公共安全”“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，公共数据授权运营必须基于特定的运营平台。授权运营平台作为可信基础设施，其建设运营主体和建设模式在不同城市间差异较大。平台运营主体与数据运营主体间关系也存在重叠和不重叠之分。
市级层面建设统一的运营平台和专区建设运营平台。在市级层面建设统一的公共数据授权运营平台是大多数城市的主要做法（表3）。不过在具体实施方面，长沙、长春等市做法与青岛、成都、杭州等地做法略有不同。表现为长春等市是以公共数据主管部门为主推动平台建设，而成都等市则是以国有企业作为公共数据授权运营平台的建设和管理主体。北京数据运营平台的建设模式较为特殊，为专区建设运营平台。根据《北京市公共数据专区授权运营管理办法》（以下简称《管理办法》），由专区运营单位建设“数据开发与运营管理平台”。北京市数据运营专区存在领域类、区域类和综合基础类的划分，这也意味着运营管理平台的建设主体会有所差异。至于不同专区运营平台间的相互关系，《管理办法》并没有明确提及。按照《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》要求，“金融数据专区是市级大数据平台的组成部分”。因此，可以推断北京市公共数据授权运营平台建设的基本逻辑是在市级大数据平台的基础上建设“数据专区”，并以此为接口链接各类“运营管理平台”，从而实现逻辑集中。
平台运营主体与数据运营主体的重叠与不重叠。主体重叠意味着授权运营平台的建设管理者同时也是公共数据的授权运营者。在成都，由成都数据集团承担运营平台的管理和具体的授权数据的运营工作，青岛则由青岛华通集团所属的华通智能科技研究院有限公司作为试点单位负责公共授权运营平台建设和数据运营工作。杭州、长沙、长春等城市则相对开放，明确了公共数据授权运营主体的申请资格和流程。
表3 公共数据授权运营平台的建设情况
资料来源：根据政策文件整理。
3.生态服务主体。生态服务主体是指在数据治理或授权运营过程中为授权运营商提供加工等技术服务的行动主体，其自身并不参与数据产品的运营过程。数据授权运营过程是否允许第三方参与并提供支撑性服务，不同城市政策并不相同。表4列举了不同城市的具体规定。
表4 生态服务主体政策比较
资料来源：根据政策文件整理。
（四）匹配结构
结构是价值主张的具体化，对匹配结构的比较实际上是对不同城市授权运营过程中行动者之间互动方式的比较和澄清。表5列举了北京等六城市的资源结构和互动关系。
1.资源结构。数据是公共数据授权运营的资源基础，对资源结构的关注涉及数据运营生态中数据的资源汇聚和编排方式。如表5所示，不同地方的运营数据的汇集机制有所差异。北京市以数据运营专区的方式区分数据汇集过程中多部门的主体责任。“领域类数据专区”对应的行业云平台，这些平台早期很多是在“金字工程”下建设的垂直应用平台，本质上是行业的“条”，由行业主管部门负责数据的统筹协调。“区域类数据专区”面向各区的“块”，由区政府负责统筹协调，而“综合基础类数据专区”是指“一网通办”“一网统管”平台以及共享交换平台等市级层面“块上”云平台汇集的数据。专区划分试图构建一种物理分散、逻辑集中的公共数据授权运营的资源池。杭州、青岛、长春的特色之处在于规定数据资源目录，强调以目录为抓手推动数据汇聚。成都、长沙运营规定均未对运营前数据汇集提出明确要求，不同之处在于成都市要求授权确定后20日完成数据汇聚，而长沙则要求数据赋能运营主体前，必须经过数据的加工处理（治理）过程，不同资源编排方式下各方的互动方式和效果有待进一步考察。
2.关系结构。关系结构主要指在数据授权过程中，各方的权责划分体现在公共数据授权和事中事后具体监管过程之中。从授权过程来看，数据的授权流程具有较强的共性，除青岛外，其他五个城市基本上按照“申请—数据主管部门会同数据提供部门审批—数据供给”的流程进行，由数据主管部门在整个授权过程中充当申请信息和办理信息的“出入口”角色，并负责办理过程中的协调工作。从责任分配来看，运营相关的责任基本上可以分为数据运营安全和责任、运营监管责任以及运营考核责任等不同类型。由数据授权运营单位承担数据运营过程中的主体责任，数据主管部门承担运营效果的考核责任是各地共识。对于运营过程中的监管以及安全责任的划分，不同地方的原则有所差异，有分段负责、分块负责以及“谁采集谁负责、谁持有谁负责、谁管理谁负责、谁运营谁负责、谁使用谁负责”笼统划分等不同的方式（表5）。
表5 公共数据授权运营相关的资源结构与关系结构
续表5
资料来源：根据政策文件整理。
四、结论与讨论
作为结构的生态系统是围绕特定价值主张而形成的行动者间互动结构。从战略管理角度看，结构生态系统始终强调价值主张的中心性，它不仅是生态系统确定内生性边界的依据，也规定着生态系统内不同主体间的角色关系和互动方式。
本文以结构生态系统为切入点，从价值主张、行动主体和匹配结构三个维度对北京、成都、青岛等6个城市的公共数据授权运营政策进行比较，发现不同地区对于公共数据授权运营的价值目标存在较强共识，但在具体的实践做法和匹配结构上各有特色、差异巨大。仅从主体边界的开放性而言，成都、青岛相对封闭，而杭州、北京等地则表现出一定开放性。不同路径优劣有待进一步观察和评估，但仅从价值主张与匹配结构间的张力来看有几点值得注意：
一是从价值主张的角度看，公共数据的价值有业务贯通、产业激活以及知识创新等不同的实现方式。地方公共数据授权运营的政策目标虽然均强调产业价值，但在具体实践路径上却表现出一定的分野。“数据授权运营”和“数据运营服务”大致能反映这种差异。“授权运营”的侧重点在“运营”，强调的是数据产品在市场和社会的流通，而“运营服务”则重心在服务，其服务对象可能是政府也可能是社会。成都以“运营服务”为关键词，这一点与其他地区不同。实际上，上海普陀区等区政府也印发了公共数据授权运营服务管理办法，其侧重点不是数据的产业激活而是如何更好地管理用于公共治理领域的算法开发问题。对于公共数据运营而言，服务对象的不同意味着价值实现方式的不同，那么，是否需要匹配差异化的行动结构，则需要从理论和实践上进一步讨论分析。
二是从行动主体的角度看，平台运营主体和授权运营主体的区分值得引起关注。对于成都、北京等市而言，平台运营主体就是数据授权运营主体，而杭州、长沙、长春等地二者则分属不同的行动者。主体构成的差异可能导致完全不同的运营生态。平台作为加工运营的载体是否与运营者相分离以及什么情景下需要分离？各有怎样的优势和劣势？这些问题是当前研究没有回答的，需要随着实践的展开进一步讨论。
三是从匹配结构的角度看，数据授权运营以高质量的公共数据治理为前提，当前政策文件的中心在于授权运营的实施过程，对数据治理的关注略显不足。长沙在这一方面做出了部分探索，引入数据加工主体对数据进行治理，并将其作为授权运营的前置条件。那么，这一做法是否恰当？数据治理的成本、收益如何分担？由谁来承担？因数据质量而导致的运营责任如何分配？这些问题都是既有政策和理论研究所没回答的，值得进一步讨论与分析。
致谢：河海大学公共管理学院袁乐欣同学对本文亦有贡献。
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