一、公共数据开发利用的立法顶层设计逐步形成
2022年12月2日，中共中央 国务院发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），其中明确规定“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。”自此，全国各地开始陆续出台了各类公共数据相关的地方规定。
今年9月起，国家陆续发布了数据资源开发利用的相关新规，其中包括多个公共数据相关规定。2024年9月27日，国家数据局发布《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》（以下简称“《数据产业指导意见》”）《关于促进企业数据资源开发利用的意见》（以下简称“《企业数据资源开发意见》”），2024年10月9日，国家数据局发布《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称“《公共数据资源开发意见》”），2024年10月12日，国家发改委发布了《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》（以下简称“《公共数据资源登记意见》”），同日，国家数据局还发布了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）（以下简称“《公共数据资源授权运营规范》”）。
自此，我国公共数据开发利用的立法顶层设计已初步形成。以“数据二十条”为主线，并以《公共数据资源开发意见》《公共数据资源登记意见》《公共数据资源授权运营规范》为主体，引导全国各地公共数据资源的开发利用，具有“核爆”作用，值得重点解读。笔者将围绕上述规定，结合公共数据授权运营的合规难点，谈一些个人的思考和展望。
二、公共数据授权运营合规十问
一问：公共数据资源的定义和范围是什么？
答：《公共数据资源登记意见》第三条第（一）项规定，“公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。”这一条相比《深圳经济特区数据条例》对公共数据的定义，“公共数据，是指公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。”，核心差别是加了一个定语“具有利用价值”。
《公共数据资源登记意见》第二十五条规定，“中央党群机关、县级以上各级地方党委持有的公共数据资源开展授权运营，参照本规范执行。供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用，维护公共利益和企业合法数据权益，接受政府和社会监督。”
实务中，需要注意：
第一，并非只有党政机关、事业单位才可能有公共数据资源，企业因为依法履职或提供公共服务过程中也可能产生公共数据资源；如“供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用，维护公共利益和企业合法数据权益，接受政府和社会监督。”
第二，《企业国有资产法》已经被纳入立法计划进行修订，结合该法第二条，“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”为此，需要注意国有企业的数据资产，也可能会纳入国有资产，需要结合本次企业国有资产法修订，以及实务中国有企业的数据入表情况，进行判断；《公共数据资源开发意见》还明确，“公共数据管理和运营的责任边界，围绕强化管理职责优化机构编制资源配置。在有条件的地区和部门，按照管运适度分离的原则，在保障政务应用和公共服务的前提下，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构，并按照国有资产有关法律法规进行管理，符合要求的纳入经营性国有资产集中统一监管。”
第三，需要注意区分国家所有的数据资产和国有企业的数据资产，这是不同的主体分别持有的数据资产。
第四，需要注意公共数据资源可能同时包括了个人信息、重要数据、国家秘密等，为此，需要结合不同授权运营项目，进行识别，并结合数据流情况，分别开展合规工作。
二问：公共数据授权运营过程中，有哪些参与主体？
答：《公共数据资源授权运营规范》第三条、第五条、第七条，明确了下面三组概念和相关参与主体，分别是：
“授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。
实施机构，是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。
运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。”
“...鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。”
“以政务数据共享方式获得的其他地区或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。”
实务中，公共数据授权运营过程中，一般包括了数源单位（又称共享数据提供单位，通常为《公共数据资源授权运营规范》中所提及的县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门）、数源主管部门（部分地区公共数据授权运营场景会独立设立数源主管部门）、实施机构、运营机构、二级市场的数据产品开发单位（又称平台合作方或者数据产品开发方）、数据需求方、中介机构（如律师事务所）等。为此授权链条一般较长，参与主体比较多，为合规带来不少挑战。
三问：公共数据授权运营单位应如何产生？
答：《公共数据资源授权运营规范》第十二条规定，“实施机构应当根据审定同意后的实施方案，按照法律法规要求，以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。”
对于授权运营单位应如何确定，实务中存在“指定”“公开招投标”等多种方式，从本次规定来看，对此明确了“公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式”。为此，直接指定的方式，并不可取。这一规定具有较高的及时性。否则，可能对不同地区或者同一地区不同希望参与的运营机构造成不公平的结果，甚至可能会加剧行政垄断的诟病（《公共数据资源授权运营规范》第六条第二款，“开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。”）。为此，对于已经通过指定方式确定授权运营单位的做法，未来面临整改的要求。
四问：实务中，有哪些公共数据授权运营模式？未来授权运营单位的服务内容主要有哪些？公共数据授权运营过程中的数据产品、服务，是否采取场内交易是主流模式？
答：从《公共数据资源授权运营规范》第九条所知，授权运营模式，包括整体授权、分领域授权或依场景授权等。未来，还可能发展出其他授权运营模式。而从授权运营的具体服务内容来看，授权运营单位可以开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务三类服务。从鼓励方向来看，《公共数据资源开发意见》非常支持开发数据模型、数据核验、评价指数等多形式数据产品。从支持场内还是场外交易来看，《公共数据资源开发意见》鼓励有条件的地区探索公共数据产品和服务场内交易模式，统筹数据交易场所的规划布局，引导和规范数据交易场所健康发展。
此外，《公共数据资源授权运营规范》第二十五条第二款，“供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用，维护公共利益和企业合法数据权益，接受政府和社会监督。”对于公用企业持有的公共数据资源的开发利用，也可以参考该规范进行开发利用（非强制）。
值得关注的是，对于公共数据授权运营模式，理论上存在“政府采购说”“特许经营说”“行政协议说”“新型合同说”等不同学说。我们认为，公共数据授权运营模式应适用于“新型合同说”，限于篇幅，在此不赘述。从“新型合同说”角度，可能更有利于未来公共数据授权运营模式的百花齐放，同时也更符合公共数据授权运营的实质。
五问：公共数据授权运营过程中，各方的法定义务有哪些？
答：公共数据授权运营过程中，涉及四大协议文本，包括公共数据授权运营协议、公共数据开发利用协议、数据产品/服务/技术服务协议以及相关授权协议（或者隐私政策等）。这几份协议文本，应包括上述规定中提到的“必备条款”，如公共数据资源授权运营协议内容应包括：（一）授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录；（二）运营期限，原则上最长不超过5年；（三）拟提供的公共数据产品和服务清单及其技术标准、安全审核要求、业务规范性审核要求；（四）公共数据资源授权运营工作的技术支撑平台；（五）资产权属，包括软硬件设备、公共数据产品和服务的权属；（六）授权运营情况信息披露要求；（七）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算要求、收益分配机制；（八）数据安全、个人信息保护要求和风险监测、应急处置措施；（九）运营成效评价，续约或退出机制；（十）违约责任；（十一）争议解决方式；（十二）协议变更、终止条件；（十三）需要明确的其他事项。
此外，对于下列主体，应满足上述系列规定提到的法定义务：
其中，上述义务中，值得讨论的有两点：
第一，对于实施机构应“严格防控纳入授权运营范围的原始公共数据资源直接进入市场”，相比“原则上原始数据不出域”，更加严格。这里的进入市场，该如何理解？如果仅仅是存储在数据需求方，是否算是进入市场？实务中，可能存在基于法律要求，如根据《保险法》，保险公司需要存储相关个人信息，因此若保险公司作为数据需求方，难免需要将相关原始公共数据资源对外（保险公司）提供，而非仅仅对保险公司输出结果，后者不符合《保险法》的相关规定。为此，后续建议该条可以进行调整，增加“但法律另有规定除外”。
第二，对于运营机构，“不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。”这里“间接”参与、“再开发”，该如何理解？如果数据产品的再开发方是运营机构的全资子公司或者控股子公司，那么参股公司，是否算间接参与呢？此外，从技术层面上、基础设施层面上给予其支持，是否也算间接参与呢？这一条还值得推敲，建议进一步明确上述两项问题。我们理解，这一条的主要立法目的，是为了避免行政垄断，同时丰富未来参与公共数据产品和服务开发的主体范围，繁荣数据要素开发二级市场。
六问：公共数据资源登记的主体、客体、登记机构分别是什么？对后续公共数据资源开发利用有什么影响？
答：登记主体，是指根据工作职责直接持有或管理公共数据资源，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人或非法人组织。登记机构，是指由数据主管部门设立或指定的，提供公共数据资源登记服务的事业单位。登记客体是公共数据资源，第一问已涉及，不在此赘述。
《公共数据资源登记意见》是对公共数据资源登记的意见，而非对企业数据资源登记的意见，为此需要注意区分。此前对于数据资源登记机构的选择，有很多争论，例如是否应该由数据交易所履行？是否应该允许一个地方有多个登记机构进行？疑惑采取各省各一个，由事业单位进行？还是统一全国做一个登记平台？《公共数据资源登记意见》明确了后续登记机构将由事业单位进行，而非地方数据交易所。公共数据资源后续执行全国统一登记，并与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通（《公共数据资源登记意见》第六条、第十六条）。这一做法，可能为企业数据资源登记所借鉴，值得关注后续企业数据资源登记办法、个人数据资源登记办法（如有）。
此外，对于公共数据授权运营单位，在对公共数据进行登记时，还需要自行或委托第三方专业服务机构，通过技术手段在保障安全的前提下对公共数据资源进行存证，同时在首次登记时，“提交主体信息、数据合法合规性来源、数据资源情况、存证情况、产品和服务信息、应用场景信息、数据安全风险评估等申请材料。”此处，需要特别关注“数据合法合规性来源”。这是数据合规的难点和重点，实务中，很多数据来源的授权不清晰或者基于商业秘密或者国家秘密进行了保密。后续登记机构在审查时，还需要关注其对该材料的具体要求，如是否需要提交法律意见书？对该审查是形式审查，还是实质审查？（《公共数据资源登记意见》第十二条规定，“登记机构应当对登记材料进行审查，自受理之日起20个工作日之内完成审核。审查未通过的，应当向登记主体说明原因”）。
数据合规律师在协助公共数据授权运营单位开展公共数据资源登记时，还需要注意两点，第一，注意登记的红线。即《公共数据资源登记意见》第十五条 有下列情形之一的，登记机构不予办理登记：（一）重复登记的；（二）登记主体隐瞒事实或弄虚作假的；（三）存在数据权属争议的；（四）法律法规规定的其他情形。第二，注意后续变更登记的要求。“对于涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，登记主体应及时向登记机构申请变更登记。”但是此处对于何为“数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况等发生重要更新或重大变化”，以及其中的具体情形和场景，建议进一步明确或者在后续登记实施细则中进行明确。
七问：公共数据授权运营过程中，对于提供的公共数据产品和服务，该如何定价？
答：首先要区分是否属于可以进行有偿开展的公共数据授权运营类型。即是否符合《数据二十条》中“探索用于产业发展、行业发展的公共数据”，而非“推动用于公共治理、公益事业的公共数据”。
其次，政府指导定价管理是基本要求。“用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。”“公共数据产品和服务价格按照国家有关价格政策执行。”
最后，运营机构应加强公共数据产品和服务相关的成本、收入和支出的内部管理，对公共数据产品和服务相关的财务收支按照现有财务管理制度进行管理，依法接受监督。
笔者认为，该定性是基于公共数据资源本身的公益性决定的。但是在数据要素二级市场中，如公共数据授权运营的公共数据产品和服务作为二级市场数据产品的数据来源之一，与其他企业数据进行结合，开发出其他数据产品和服务，是否也受政府指导定价管理呢？不同比例的数据产品中，涉及公共数据产品和服务的比重不同，是否有所区别呢？此外，对于数源单位，该如何参与上述收费的分配，名目如何？如何避免被审计机构认定为“非法牟利”或者“以数谋私”？上述问题值得进一步关注和探讨。
八问：第三方专业服务机构，有哪些新的业务机会？
答：第三方专业服务机构作为数商的一类，在公共数据授权运营中，发挥了重要作用。以律师为例，我们认为可以积极发挥如下专业力量：
第一，代表授权运营机构，参与公共数据授权运营模式的创新研究，就新模式进行合规性论证，同时完成相关文本的草拟、审核工作，以及相关谈判支持工作。
第二，代表授权运营机构，支持其完成公共数据资源的合规审查并完成登记。但是需要注意，第三方专业服务机构不得与登记机构、登记主体之间存在重叠、隶属或关联关系，在服务过程中不得存在虚假记载、误导性陈述、信息泄露等违法违规行为。
第三，代表授权运营机构，就之前完成的公共数据授权运营项目，对照上述新规进行整改调整。
九问：已经开展的公共数据授权运营，该如何处理？
答：值得重点关注的是，实务中已经有很多地区开展了公共数据授权运营，存在成功案例。上述规定提到，在规定发布和实施后：
1、本规范实施前已开展授权运营的，应参照本规范逐步完善。本规范实施后新开展的授权运营活动按本规范执行。
2、本办法施行前已开展授权运营的，登记主体应按首次登记程序于本办法施行后的30个工作日内进行登记。
上述对于“逐步完善”的表述，比较宽泛。为此，需要对照确定：第一，是否已经开展授权运营？例如签署了授权运营协议，对外输出了公共数据产品或服务。第二，参照规范完善。哪些构成禁止性条款，需要停止；哪些构成新增法律义务，可能需要及时遵守等。第三，对于需要完成的登记工作，也需要提前准备登记的材料。
十问：国家数据局等部门未来将如何对公共数据授权运营进行监管？
答：数据管理机构要履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营。是上述规定的基本要求。具体来说，有以下几点需要注意：
第一，国家数据局负责全国公共数据资源授权运营工作的统筹协调管理，动态掌握全国公共数据资源授权运营情况，加强政策、业务指导。
第二，省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构应做好本地区、本部门各类授权运营协议的备案管理。
第三，省级数据主管部门应发挥综合协调作用，强化数据资源整合，提升数据服务能力，充分发挥公共数据资源规模化应用效应，做好对本地区授权运营工作的监督管理。
第四，国家行业主管部门数据管理机构负责推动本部门公共数据资源授权运营工作，指导本行业加强授权运营范围内的行业数据资源管理。
第五，登记机构在登记过程中有下列行为的，由数据主管部门采取约谈、现场指导或取消登记机构资格等管理措施：（一）开展虚假登记；（二）擅自复制、篡改、损毁、伪造电子凭证；（三）私自泄露登记信息或利用登记信息进行不正当获利；（四）履职不当或拒不履职的情况；（五）其他违反法律法规的情况。
三、结语
公共数据授权运营作为一种创新的公共数据开发模式，目前正在全国各地、各行业进行开展。上述规定的出台，对于规范公共数据授权运营模式，促进健康发展，具有重要意义。相关理论问题、实务中的风险和问题虽然还有很多亟待明确，但是相信随着公共数据资源的顶层立法逐步明确后，地方探索及其立法工作也会逐步跟上。未来值得进一步关注“县级以上地方各级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构制定的实施细则”以及“公共数据资源授权运营管理规定”。此外，考虑到实务中数据产品、服务的开发过程，往往会涉及个人数据或者企业数据，为此对于企业数据、个人数据资源开发利用的后续规定，也应保持高度关注。
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