自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，特别是中共中央国务院相继发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）后，我国数据要素化推进步伐明显提速。浙江、上海、北京、深圳、广东、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南、安徽、重庆、天津、湖北等地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，在数据要素制度体系、国家数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营、数据产业与数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设、以及数据安全体系等方面，开展了积极探索实践，取得了初步成效。在数据要素制度体系方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、四川、北京等开展了《公共数据管理条例》立法等，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在数据基础设施建设方面，上海、浙江、海南、北京、福建、贵州、山东、重庆、天津等地，各自在网络基础设施、算力基础设施、融合基础设施、政务数据一体化平台、公共数据授权运营平台、数据交易平台等方面超前布局；在公共数据开发开放方面，几乎所有地方都对公共数据采集汇聚、共享开放作出了明确规定。北京、浙江、上海、海南、福建、山东、湖南、湖北等省市都出台了公共数据授权运营管理办法；在公共数据授权运营方面，全国已有20多个省市成立了省级数据集团公司，分别以省属国资企业、国有资本全资企业、国有控股企业、混合所有制等四种方式，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权运营方式；在数据技术和产业方面，上海作为“数商”概念的发源地，积极引领数据技术和产业发展，北京、深圳、贵州、山东、湖南、安徽、湖北等地也积极推进特色数据产业发展；在数据交易和跨境流通方面，上海、北京、深圳等地正积极创建国家级数据交易所，其他许多地方正建设区域级数据交易机构，并积极鼓励数据企业开展合规的场外交易。上海、北京、海南、深圳、广东等地正根据自身特点开展数据跨境流通试点示范；在数字中国推进方面，大多数地方将数字经济、数字社会和数字社会一体化协调推进，特别是重庆、安徽、山东、天津等地将“数字重庆”、“数字江淮”、“数字山东”、“数字天津”建设作为推进全省数据要素化的牵引，湖南以“数字博物馆”建设为小切口，带动数字文博产业甚至数字文化产业集聚式生态式发展；在数据安全体系建设方面，我国已构筑起国家层面的《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》《关键信息基础设施保护条例》（“三法一例”）等数据安全法律体系。上海、北京、深圳、海南等地正在创新运用区块链、隐私计算、联邦计算等数据安全技术构建数据安全可信加工交易平台。
各地方根据自身基础和特点在数据要素化方面的探索实践，特别是在数据制度体系、数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营主体、数据技术和产业、数据交易与跨境流通、数字中国建设、数据安全体系等方面的一些做法，事实上已构建起了国家层面的数据要素化总体框架和实现路径。《交大评论》和京数智科技将联合刊出“一总纲八环节”共9期系列评论文章，系统阐释“六横两纵”国家数据要素化总体框架，以及国家数据要素化总体框架八个关键环节的内涵、特点、做法、发展趋势等。
系列评论文章为：
1.国家数据要素化总体框架之一——总纲
2.国家数据要素化总体框架之二——环节一：数据要素制度体系
3.国家数据要素化总体框架之三——环节二：国家数据基础设施（NDI）
4.国家数据要素化总体框架之四——环节三：公共数据开发开放
5.国家数据要素化总体框架之五——环节四：公共数据授权运营
6.国家数据要素化总体框架之六——环节五：数据产业与技术
7.国家数据要素化总体框架之七——环节六：数据交易与跨境流通
8.国家数据要素化总体框架之八——环节七：数字中国建设
9.国家数据要素化总体框架之九——环节八：数据安全体系
本期为系列评论文章之七《国家数据要素化总体框架之六——数据交易与跨境流动（之六）》，主要论述我国数据跨境流动发展现状、存在问题和发展趋势等。
五、我国数据跨境流动发展现状
我国数据跨境流动在法律法规体系、参与国际规则制定、地方实践与创新、数据流动规模、促进数字贸易发展等方面均取得了显著成绩。主要体现在以下几个方面：
（一）法律法规体系正在建立
为了保障数据跨境流动的安全和有序，近年来，特别是自2021年以来，我国加强了对数据跨境流动的监管，并逐步完善了相关法律法规体系。2016年11月，我国颁布了《中华人民共和国网络安全法》，这是我国网络安全和数据安全领域的第一部基础性法律。2021年6月和8月，我国先后出台了《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》。自此，形成了我国数据跨境流动的三部顶层法律制度。为了贯彻和落实三部法律制度对数据跨境流动相关要求，2022年5月，国家网信办出台了《数据出境安全评估办法》。2022年11月，国家市场监督管理总局、国家互联网信息办公室联合发布《关于实施个人信息保护认证的公告》和《附件：个人信息保护认证实施规则》。2023年2月3日，国家互联网信息办公室发布了《个人信息出境标准合同办法》。2024年3月，国家网信办正式发布《促进和规范数据跨境流动规定》，对数据跨境流动相关规定作出了大范围豁免。为了指导和帮助数据处理者规范有序申报数据出境安全评估，指导和帮助个人信息处理者规范、有序备案个人信息出境标准合同，国家互联网信息办公室于2024年分别编制发布了《数据出境安全评估申报指南》和《个人信息出境标准合同备案指南》第二版指南。此外，2020年8月，商务部正式印发《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案的通知》，2022年12月2日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，2023年8月13日，国务院出台《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》，2024年3月，国务院办公厅印发《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》。相关法律制度和政策法规的不断完善，为跨境数据流动提供了法律保障，规范了数据出境活动，维护了国家安全和社会公共利益。
（二）积极参与国际规则制定
我国积极提供跨境数据流动中国方案。2015年，习近平主席在第二届世界互联网大会提出“四项原则”“五点主张”，倡导尊重网络主权，推动构建网络空间命运共同体。2016年9月，二十国杭州峰会共同提出《二十国数字经济发展与合作倡议》。2017年，习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上首次提出建设“数字丝绸之路”。在2017年举办的第四届世界互联网大会上，中国等7国共同提出《“一带一路”数字经济国际合作倡议》。2019年，第六届世界互联网大会组委会发布《携手构建网络空间命运共同体》概念文件，进一步阐释了这一理念。2020年9月8日，在“抓住数字机遇，共谋合作发展”国际研讨会上，我国提出《全球数据安全倡议》。2020年11月18日，世界互联网大会组委会发布《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》。2021年3月29日，中国与阿盟共同提出《中阿数据安全合作倡议》。2022年6月8日，中国同中亚五国共同提出《“中国+中亚五国”数据安全合作倡议》。2022年5月23日，在厦门举办的金砖国家工业互联网与数字制造发展论坛上，发布了《金砖国家制造业数字化转型合作倡议》。2022年6月23日，金砖国家领导人第十四次会晤达成《金砖国家数字经济伙伴关系框架》。2023年10月18日，习近平主席在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中提出《全球人工智能治理倡议》。2023年9月6日，在第七届“数字丝路”国际会议上正式发布《数字丝路北京宣言》。在2023年第三届“一带一路”国际合作高峰论坛数字经济高级别论坛上，中国等14国共同提出《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》。2024年7月1日，第78届联合国大会协商一致通过中国主提、140多国参加联署的《加强人工智能能力建设国际合作决议》。
我国深度参与数字经济国际治理合作。2014年，中国发起并推动通过《促进互联网经济合作倡议》，积极推动全面平衡落实《APEC互联网和数字经济路线图》，首次将互联网经济引入亚太经合组织合作框架。2016年，首次将“数字经济”列为二十国集团创新增长蓝图中的一项重要议题，并通过《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，这是全球首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件。2017年，中国正式宣布加入世贸组织“电子商务发展之友”。2019年，中国与美国、欧盟等76个世贸组织成员共同发表《关于电子商务的联合声明》。2021年9月正式提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的申请，随后在2021年10月正式申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。2022年，中国与其他世贸组织成员共同发表《关于〈电子商务工作计划〉的部长决定》，支持电子传输免征关税，助力全球数字贸易便利化。2024年6月，中德两国共同签署《关于中德数据跨境流动合作的谅解备忘录》。2024年6月，我国与新加坡正式建立数字政策对话机制，并于6月26日召开第一次会议，明确双方将通过中新数字政策对话机制搭建平台，便利企业数据跨境流动，培育壮大数字经济新业态新模式，推动数字贸易高质量发展，扩大高水平开放。
（三）各地不断实践加快创新
我国各地结合自身发展实际，对跨境数据流动进行了积极探索和创新。上海通过设立数据要素发展专项资金、建立国际数据产业园、制定重要数据目录、实施高标准数字贸易规则、建立数据跨境服务中心、建立全流程数据跨境流动管理机制、制定数据跨境正面清单等举措，探索数据跨境流动“上海模式”。广东通过打造南沙、前海、横琴三个数据跨境试验区，实施粤港澳大湾区（内地、香港）个人信息跨境流动标准合同，探索数据跨境“白名单”和离岸数据中心制度，建设数据跨境服务平台，提出了具有地区特色的“湾区方案”。浙江通过探索建立数据跨境流动安全管理机制、建立数据跨境组织和平台、积极推进实施跨境数据流动监管和服务、出台《杭州市数字贸易促进条例》、发布数据跨境流动课题等举措，探索落实数据跨境流动监管和服务。天津在发布了全国首个自贸试验区数据分类分级标准规范和全国首个自贸试验区数据出境负面清单，在数据跨境流动方面创造了两个全国第一。江苏通过建立数字贸易多领域规则标准、落地实施数据跨境安全有序流动、推动数据跨境流动安全监管落地实施、推动建设“五个一”数据跨境流动监管体系、建设数据跨境服务平台等举措，体系化推动数据跨境流动实施。北京通过明确数据跨境流动发展重点、推动数据合规出境落地实施、建立外资企业数据出境“绿色通道”、制定自贸试验区数据出境“负面清单”等举措，探索数据跨境流动新路子。海南通过探索数据跨境流动安全机制、打造海南国际数据特区、建设发展国际数据中心等举措，探索数据跨境流动的实施路径。福建搭建数据跨境流动服务枢纽平台、建设数据跨境运营中心，探索数据跨境新模式新业态。
（四）数据跨境流动成效显著
我国通过加强跨境数据流动监管、推动国际规则制定等措施，为数据跨境流动提供了坚实保障。一是有效促进了数据跨境流动的快速发展。我国数据跨境流动量在全球占据重要地位，并在全球数据跨境流动中发挥着越来越重要的作用。预计到2025年，中国数据跨境流动量将位居全球首位，占比达到28%。二是“数字丝绸之路”建设成效显著。“数字丝绸之路”在习近平主席的倡导下取得重大进展和显著成效。一是与许多国家签署了“数字丝绸之路”合作谅解备忘录和合作倡议，与许多国家建立了“丝路电商”等双边合作机制。二是搭建起了“一带一路”国际合作高峰论坛、世界互联网大会一系列数字丝绸之路合作平台。三是在双边电子商务合作机制、电子商务企业加速“出海”、共建“一带一路”国家数据共享服务等方面合作成果丰硕。三是为数字贸易的健康发展提供了有力保障。数据跨境流动的快速发展，也为我国数字贸易的发展提供了有力支撑，已成为连接全球经济的重要纽带。同时，数字贸易的快速发展也进一步促进了我国跨境数据流动量的增长。
六、我国数据跨境流动存在问题
数据跨境流动是近年来在国际经贸领域出现的一个新事物和新问题，我国从2021年开始才开始直接面对并着手解决，具有累积旧问题最多、出现新问题最多、需要协调的关联问题最多、最需要统筹发展与安全等特点，在数据跨境流动监管方面，既要充分保护国家安全、个人信息安全、企业秘密，又不能对数据在全球畅通流动造成明显阻碍，这是一个影响我国百年国运和考验我国宏观决策能力的极其重要的问题。当前，我国在数据跨境流动方面还存在法律法规不健全、国际合作不充分、企业运营成本高、数据技术不成熟等问题。
（一）法律法规不健全
尽管我国已经出台了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》以及《数据出境安全评估办法》等一系列数据跨境流动相关法律法规，但在实际操作中，仍然存在一些突出问题有待解决。一是还有大量模糊地带和不确定性，如“重要数据”的定义、数据出境的具体评判标准等，这给企业和监管部门都带来了挑战。二是监管难度大，随着数字经济的快速发展，跨境数据流动量急剧增加，监管部门在面对海量数据时，如何有效识别、评估和管理跨境数据流动的风险，成为了一个亟待解决的问题。
（二）国际合作不充分
当前，全球数据跨境流动基本形成了以美国的数据自由流动、欧盟的严厉保护个人信息、中国的尊重各国数据主权等三条全球数据跨境流动路线。其中，美国凭借其在全球互联网的技术优势，以及亚马逊、谷歌、微软、苹果等跨国平台公司的全球影响力，在全球数据跨境流动中占有支配地位，欧盟凭借其5亿多人的欧洲统一大市场优势，以保护欧盟公民个人信息为手段，硬性要求其他国家与欧盟国家开展经济合作时，必须通过欧盟的充分性认定标准，在全球数据跨境流动方面争得了越来越多的话语权。特别需要注意的是，美国和欧盟通过达成《欧盟-美国数据隐私框架》（隐私盾2.0）协议，实现了两大经济体之间的数据畅通流动。我国尽管在跨境数据流动方面不断积极提出中国倡议，主动参与国际规则制定，主动打造“数字丝绸之路”，并正式提出加入CPTP和DEPA申请，并且取得了显著成效。但是，与美国和欧盟等全球主流经济体主导的协议和规则存在许多根本性分歧，特别是美国与欧盟之间的“隐私盾2.0”协议生效、美国与英国之间的“数据桥”协议生效、日本通过欧盟的个人信息保护充分性认定后，世界主要经济体间的数据已实现了畅通流动，而我国正面临与全球主流数据和经贸规则渐行渐远的趋势。如何能加强与世界主要经济体的经贸与科技合作，如何不被世界主流经贸规划边缘化，已成为我国当前面临的一个极其重要的问题。
（三）企业运营成本高
在世界各国贸易保护主义抬头、逆全球化甚嚣尘上的今天，企业从事跨国业务时增加了大量运营成本。一是增加了企业合规成本。由于我国与世界主要经济体在数据监管方面的法律法规要求差异很大，企业在进行数据跨境流动时，需要遵守不同国家和地区的法律法规，这往往需要投入大量的人力、物力和财力进行合规性审查和准备。对于中小企业而言，这种合规成本可能过高，限制了其跨境业务的发展。二是增加了审批时间成本。我国对数据出境实行严格的审批制度，流程繁琐，程序复杂，企业需要提交大量的材料并经过多个部门的审核。这种繁琐的审批流程不仅增加了企业的运营成本，还可能影响企业的业务效率和市场竞争力。三是限制了企业业务范围。由于数据跨境流动的监管限制，一些企业可能无法在全球范围内自由地获取和使用数据资源，从而限制了其业务的发展和创新能力。
（四）数据技术不成熟
数据大规模宽范围高可信地在全球流动，需要与之相适应的数据技术创新。当前，隐私技术、数据空间技术、多方联邦计算等可信安全技术，虽然能保证数据传输、计算过程中的安全可信，但是，由于耗费资源较大、传输速度较慢、计算效率较低等原因，还不能大规模投入商用。而在现有技术条件下，数据跨境传输可能面临被截获、篡改或非法访问的风险。此外，不同国家和地区在网络基础设施和技术标准方面存在差异，这可能导致数据传输效率低下或出现技术障碍。
七、我国数据跨境流动发展趋势
当前，我国已进入数据要素化发展新阶段，数据要素在数字经济发展中的关键要素作用，将得到更加充分地发挥。在今后三到五年内，我国数据跨境流动政策法规将逐步完善，国际合作将持续加强，地方创新将更加踴跃，数据技术将创新突破，这些趋势将共同推动我国跨境数据流动领域的健康发展，并为全球数字经济的发展贡献中国力量。
（一）政策法规将逐步完善
一是相关监管要求将更加明确。2024年3月国家网信办公室出台的《促进和规范数据跨境流动规定》，提出“数据处理者未被相关部门、地区告知或者公开发布为重要数据的，数据处理者不需要作为重要数据申报数据出境安全评估。”并给予自由贸易试验区制定数据负面清单等更大授权，支持其在数据跨境便利化政策上先行先试。对“重要数据”等要求给出和更易操作、更加宽松的解释。
二是相关监管措施将进一步放松。2024年3月，国家网信办公布了《促进和规范数据跨境流动规定》，（1）对国际贸易、?跨境运输、?学术合作、?跨国生产制造和市场营销等活动中收集和产生的、?不包含个人信息或者重要数据的、向境外提供的数据；（2）对数据处理者在境外收集和产生的个人信息传输至境内处理后向境外提供，?处理过程中没有引入境内个人信息或者重要数据的；（3）对数据处理者开展跨境购物、?跨境寄递、?跨境汇款、?跨境支付、?跨境开户、?机票酒店预订、?签证办理、?考试服务等，?确需向境外提供个人信息的；（4）对按照依法制定的劳动规章制度和依法签订的集体合同实施跨境人力资源管理，?确需向境外提供员工个人信息的；（5）对紧急情况下为保护自然人的生命健康和财产安全，?确需向境外提供个人信息的，共五类业务事项，给予数据安全监管申报豁免。预计今后几年，对数据跨境的安全监管要求将进一步放松。
（二）国际合作将持续加强
我国将从四方面持续强化数据跨境流动国际合作。一是继续提出中国倡议和中国方案。在数据畅通流动、国家数据主权、国家数据安全、数字经济造福于世界人民等方面，坚决捍卫我国的主张和权利，不断增强在全球数据治理领域的话语权。二是推动我国与其他国家在数据跨境流动领域的合作与互信。积极参与国际数据跨境流动规则的制定和谈判，力争加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)等国际高标准经贸规则。三是加大与世界主要经济体的对话与合作。以2023年6月29日，国家互联网信息办公室与香港特区政府创新科技及工业局（香港创科局）签署《关于促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》、2024年6月中德国两国共同签署《关于中德数据跨境流动合作的谅解备忘录》，以及2024年6月中新两国建立的中新数字政策对话机制等为基础，不断扩大与其他世界主要经济的的交流合作，积极融入全球全球数字经济主流渠道。四是不断扩大“朋友圈”。充分发挥“一带一路”、“金砖国家合作组织”、“上海合作组织”、“中阿合作论坛”、“中非合作论坛”、“东盟地区论坛”等国际交流合作平台作用，在平等互利、尊重各国数据主权和数据安全基础上，不断增强数据跨境流动“中国倡议”和“中国方案”的影响力。
（三）地方创新将更加踊跃
在国家对数据跨境流动监管要求持续放松，前期地方开展大量探索实践基础上，各地将在以下四方面进行进一步探索创新。一是将有更多地方推出“负面清单”。自天津在全国首次提出数据出境负面清单后，许多地方已启动了负面清单编制工作。预计在一年之内全国21个自贸区都将推出数据出境负面清单。二是将有更多地方出台《数字贸易促进条例》。自杭州市出台全国第一部数字贸易条例——《杭州市数字贸易促进条例》后，许多地方都启动了当地数字贸易立法工作，预计广东、上海、北京、广西、重庆、天津等地方，也将陆续出台数字贸易相关法律制度。三是许多地方将建立国际数据产业园。当前，上海、海南等地已建立了国际数据产业园区，吸引了众多开展国际贸易的数据企业进驻园区，形成良好示范作用。预计浙江、福建、广东、北京、天津、重庆等有条件的地方，也将陆续开展国际数据产业园或国际数据产业聚集区建设。四是各地将建设数据跨境流动平台。上海、浙江、广东、福建等地已建立了数据跨境流动平台，有力支持了数据跨境流动实践。预计全国绝大多数地区将在统一数据基础设施框架下，建设和运营数据跨境流通平台。
（四）数据技术将创新突破
数据在全球范围内大规模高可信地安全流动，将引发数据技术、数据应用、数据市场、数据产业等方面发生根本性革命。一是将催生数据技术快速迭代升级。大数据、云计算、人工智能等应用技术，与隐私计算、区块链、联邦学习、身份认证等安全技术将高度融合，确保数据在跨境传输过程中的安全性和不可篡改性，保护个人隐私和企业商业机密等敏感信息，形成自带安全功能的数据产品和解决方案。二是数据应用场景将不断拓展和深入。在国际贸易、金融、医疗、教育等领域，跨境数据流动将发挥越来越重要的作用。在跨境电商领域，跨境数据流动在促进国际贸易和消费者便利化方面也发挥着重要作用，跨境电商贸易规模持续扩大且消费者对跨境电商平台的信任度逐渐提高。在医疗领域，患者治疗数据可以跨越国界进行传输和分析，助力全球医疗资源的优化配置和医疗技术的创新发展。三是数据市场需求将持续增长。未来几年，全球数字化进程将持续加速，国际贸易将不断发展，跨境数据流动的市场需求将持续增长，我国作为数字经济大国和贸易大国，在跨境数据流动领域具有巨大的市场潜力和发展空间。未来，我国将继续优化营商环境、降低企业合规成本、提高数据跨境流动的便利化程度以满足市场需求，满足企业和个人对跨境数据服务更加多样化和个性化的需求。四是数据产业将持续升级。跨境数据流动将推动云计算、大数据、人工智能、隐私计算、区块链、联邦学习、身份认证等数据技术的创新和应用，促进数据产业的升级和发展，将催生一批数据企业快速壮大和发展，将重新构建数据产业生态形成和完善。
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