数据作为一种新型生产要素，深刻地改变着我们今天的生产方式和生活方式。在这样的背景下，如何建立一套与数据生产要素的特点相符合的现代产权制度，以促进数据要素的生产和流通，已成为了我国当前面临的重大理论和政策问题。中央全面深化改革委员会曾于2022年6月22日在第26次会议审议通过的《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）强调要推行数据要素产权的结构性分置政策，并就如何推行数据产权的结构性分置提供了基础性政策指引，即要建立“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。科学理解数据要素产权的结构性分置政策，并起草制定关于数据产权基础制度的专门性国家政策或者法律文件，将有助于有效落实“数据二十条”确定的数据产权国策。
一、跳出所有权思维定式，实现数据要素产权结构性分置
“数据二十条”在国家政策层面决定“跳出所有权思维定式”，提出“分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利”，即以“权利束”为底层观察视角理解和呈现数据上的权利样态。以有体物为原型而构建的“所有权”概念，强调所有权人对财产（物）的绝对、完整的排他性控制。然而，数据要素在生产过程上的复杂性和其在物理性状上的特殊性决定了，“所有权”这一财产法领域的经典概念，不适合用于描述和界定数据要素上的权利样态。从数据要素的生产过程来看，其常常是多方主体相互协作的结果。一方面，信息来源主体为数据的生成贡献了信息“原材料”，如网购消费者贡献了各类消费信息、网络店铺贡献了各类经销信息；另一方面，数据处理主体通过资本和技术投入将信息内容记录于数字化载体，并形成机器可读的数据，如电子商务平台对消费信息、经销信息进行数字化处理，从而形成个人消费数据、网店经销数据。
而且，在当前消费互联网和工业互联网飞速发展的背景下，大量有价值的数据的生成过程，常常需要经过多个数据处理主体协作完成。例如，一宗完整的消费者购物数据的形成，不仅需要电子商务平台记录商品内容数据，也需要支付平台记录支付数据，还需要物流公司记录物流数据等。这也意味着，上述各类主体在数据生产、利用过程中呈现出紧密的利益共生和相互依存关系。一宗数据上往往从一开始就承载了多元主体的不同利益期待，各主体可以同时在一宗数据上分别主张并行不悖的数据权益。这些权益，既可能是信息来源主体的人格性权益，也可能是数据处理主体的财产性权益。这与“所有权”概念所强调的，一个所有权人绝对、完整地控制财产，存在根本的不同。如果坚持沿用“所有权”概念，可能会导致数据上的所有权与其他有体物上的经典所有权在意涵上出现偏离，增加公众的理解负担。
“数据二十条”放弃了“所有权”概念，转而将“数据相关权利结构性分置”作为建构数据产权制度的基本思路，科学反映了数据要素上的权利样态的复杂性，致力于同步满足各个数据利益相关方的正当权益期待。
二、数据产权的“三权分置”结构及其意义
“数据二十条”开创性地提出了数据产权“结构性分置”的新范式，强调要建立“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。“数据资源持有权”的核心是“持有”，重点在于保护数据产权人的持有状态，强调权利人有权对数据进行自主管控，主要体现为权利人享有的“防御权”；未经权利人同意亦无法定正当事由，任何人不得窃取、篡改或者破坏数据。严格来说，将“数据资源持有权”简化为“数据持有权”，则更为简明。因为，无论是毛坯数据，还是加工后的数据产品，数据持有人的自主控制秩序都应当得到保护。
“数据加工使用权”的要义在“使用”，强调权利人有权通过分析、加工、融合等各种方式对其依法持有的数据开展自主利用，从而满足实现对内提质增效的数据利用目标。“数据二十条”之所以在“使用权”之前强调“加工”这一前缀，在很大程度上是通过描述“数据加工”这一种常见的数据使用方式，便于社会各界理解理解“数据使用权”。
“数据产品经营权”的重点在“经营”，在功能上与所有权的处分权能类似，强调的是权利人有权以转让、许可使用、合作开发和设立担保等方式将数据上的部分或者全部财产权益对外转让。实际上，无论是毛坯数据，还是在毛坯数据上加工成的产品，只要有市场需求，数据产权人都可能行使对外经营的权利，从而更好地实现数据的流通复用。出于类似的考虑，“数据二十条”在“经营权”之前强调“产品”这一前缀，也是通过描述“数据产品的经营”这一常见经营形态来帮助社会各界理解“数据经营权”。
对于最初生成数据的企业而言，因为原始的数据生成行为而同时取得数据持有权、数据使用权和数据经营权，可以说享有最广泛的数据产权；对于后续通过合同交易取得数据产权的人而言，则根据与前手的合同约定情况享有数据持有权、数据使用权和数据经营权中的一部分或者全部，即从前手交易取得了相应数据的数据持有权、数据使用权或者数据经营权。当然，无论是原始生成数据的企业，还是根据合同交易后续取得数据权利的企业，在行使数据产权时都需要尊重《个人信息保护法》《数据安全法》关于个人信息保护、数据安全保护的要求，不得侵犯个人隐私和信息权益，不得损害数据安全。
“数据二十条”提出的的三权分置结构，在国家政策层面确认了数据上的财产权益，对培育和繁荣数据要素市场、助推整个数字经济的转型升级具有多方面的重大意义。一方面，确立数据产权有助于激励数据生产和流通活动，激活数据要素价值创造。正所谓“有恒产者有恒心”，只有保护权利人对数据享有的合法财产权益，降低数据财产权益被他人无故侵夺的风险，才能稳定权利人的生产和交易预期。这样才能激励更多主体参与到数据生产活动中来，形成更多更有价值的数据资源。并且，只有保护权利人的数据财产权益，才能增强他们的交易信心，从而鼓励更多的权利人积极分享数据，推动数据的流通。进一步来看，鼓励市场主体生产更多有价值的数据并将其投入流通之后，则有助于更多市场主体发现更多商业机会、开发新的商业模式，从而推动社会经济的整体发展。另一方面，对市场上大量持有数据的各企业而言，承认和保护持有人对数据的合法财产权益，明晰数据产权归属，有助于确认数据的“企业拥有或者控制的”且“能够为企业带来经济利益”等性质，为数据资产入表奠定基础。
三、明确区分“法定在先权益”与“数据财产权益”
“数据二十条”明确指出，建立数据产权制度的目的在于“为数据要素创造和价值实现提供基础制度保障”，旨在尊重数据处理者的劳动和其他要素贡献。同时，在“数据二十条”出台前及讨论过程中，如何落实对个人信息权益的保护，一直是理论和实务界争论的焦点问题。为此，“数据二十条”第7条也明确提出要“充分保护数据来源者合法权益”。为了协调保护数据上的何种利益，对于一宗数据上可能同时存在的多种权益，应当予以区别保护。一方面，信息来源者享有“法定在先权益”，这不仅包括理论和实践中讨论颇多的个人所享有的个人信息权益，非个人同样可能作为信息来源者。例如，电子商务平台可能收集、存储网络店铺的经销信息并形成经销数据，此时，网络店铺也属于信息来源者。因此，法定在先权益，既包括个人信息权益，也可能包括商业秘密、知识产权等。另一方面，“数据二十条”提出的“持有权、使用权和经营权”这三权，属于财产性利益，应当认为其主要归属于数据处理者。应当强调的是，为了突出个人信息权益和商业秘密等在保护位阶上的优先性，数据处理者享有和行使数据财产权益应当以尊重和保护这类权益为前提，这也是称其为“法定在先权益”的意旨所在。
尊重信息来源主体的权益与确认数据处理主体的数据财产权益之间并不矛盾。例如，网络购物的消费者作为信息来源主体，对其购物记录、家庭住址等数据信息享有隐私和个人信息等法定在先权益，电子商务平台在进行数据处理活动时，原则上应取得个人同意。用户享有查询、复制、更正和在合理范围内请求转移相关数据的权利。同时，购物平台对其采集、分析的用户数据享有数据财产权益，有权在尊重和保护用户人格权益（如对个人信息进行匿名化处理）的基础上，通过对用户购物行为数据的汇集和分析，改善其自身的商业模式和商业生态，或以此为基础向平台商家提供商业决策咨询服务并从中获取收益，二者互不冲突。这一界分，有助于进一步明确不同主体所享有的数据权益类型，有助于实现数据的充分利用。
四、数据交易中的信任机制建设
当前，制约数据交易发展的其中一个重要原因在于难以解决其中的信任问题。交易双方当事人都存在对方可能违反个人信息保护要求或者超过约定范围行使数据财产权益的担忧。例如，在数据交易中，受让方可能担忧出让方用于交易的数据是否来源于合法途径，出让方也可能担忧受让方取得数据后违反《数据安全法》《网络安全法》和《个人信息保护法》等法律法规利用数据。此外，由于数据具有非独占性，同一宗数据由多方主体同时持有的现象时有发生。正因如此，在一些排他性交易中，交易双方当事人都可能违反交易时的合同约定。例如，在独家许可使用交易中，双方通常约定，许可人和被许可人享有数据使用权，但许可人的经营权受到限制，不得再将该宗数据许可第三人使用。然而，数据的非独占性却往往赋予了许可人在事实上违反这一约定的可能性。又如，在独占许可使用交易中，双方通常约定，仅被许可人可以使用数据，包括许可人在内的其他任何人都不享有使用权，许可人也不得对外经营数据。类似的，许可人也同样可能违反这一约定。再如，在数据许可使用交易中，如双方当事人没有特别约定，被许可人通常不得将数据转许可给第三人。但数据的非独占性却使得被许可人的违约行为成为可能。
因此，有必要通过有效的机制建设解决数据交易信任问题，促进数据的流通复用。这些机制，既包括技术性的，也包括制度性的。一方面，有必要继续升级和完善匿名化、隐私计算、区块链等现代技术，为数据交易提供安全可信的技术环境。另一方面，有必要建立健全相应的登记公示机制，使各种具有排他性的数据交易能够为潜在的交易当事人所查知，从而确认数据上的权属信息，增强交易信心。为此，“数据二十条”特别提出要“研究数据产权登记新方式”“建立健全数据要素登记及披露机制”，各地也纷纷开展了数据登记实践。此外，考虑到数据交易通常具有较高技术性和专业性，还有必要构建数据流通服务生态系统，明确其中数据交易所、数据服务商和数据登记机构等各主体的角色定位、职能分工和协调机制，进一步降低数据交易中的技术风险和法律风险。
作为数据要素市场基础制度体系建设的标志性文件，“数据二十条”为建设 “高效、公平、安全”的数据要素市场提供了明确的政策指引。当前，国家层面正在研究和制定关于数据产权基础制度和数据产权登记制度的专门政策文件，推进“数据二十条”数据产权结构性分置政策的落实。为了更好完成这一任务，有必要在广泛调研我国各行各业的数据要素生成和流通实践的基础上，聚焦到数据要素生成和流通的各个环节，理顺各环节的相关当事人的数据权利义务关系，在每一个环节上明确各方当事人享有的数据权利的内容和范围，从而便于数据上多元利害关系人并行不悖地行使数据产权，充分发挥数据要素的重要社会经济价值。
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