随着数据成为新型生产要素，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出了新的挑战。
5月24日，国家数据局党组成员、副局长陈荣辉在第七届数字中国建设峰会数据资源与数字安全分论坛上透露，将出台数据产权制度，制定促进数据合规高效流通交易政策文件，建立数据要素收益分配安全治理机制等。他表示，这些制度的出台将搭建起数据资源开发利用的基础框架，奠定数据要素市场化配置改革的四梁八柱。
2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”）发布。彼时，国家发改委相关负责人称，需把握“坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济”这一主线，以及“以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利”为目标。（详见：“数据二十条”存五大权属焦点问题， “持有权”会是突破口吗？）
一位不愿具名的数据领域资深人士认为，陈荣辉近期的表态意味着，“数据二十条”提出的“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”有望在近期推出。
著名的《新帕尔格雷夫经济学大词典》对产权的定义为：“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”美国知名经济学家德姆塞茨认为：“产权是包括一个人或其他人受益受损的权利，产权是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。”
因此，产权并不是通常理解的所有权，而是更为广泛的行为自由。“数据二十条”提出，探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，形成“三权分置”的中国特色数据产权制度。中国人民大学交叉科学研究院院长杨东曾撰文指出，该制度淡化了数据的所有权，更为聚焦数据的使用与流通，是重大创新，对未来数据权益制度的构建具有重要的理论和实践指导意义。
在对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可看来，推出数据产权制度有其现实紧迫性。数据作为关键性的生产要素，呼唤着更加明晰的权利义务的界定，从而能够形成一个可预期的交易规则。中国需要采取一种更加明确的对于权利保护的宣誓。
01、数据产权制度的紧迫性
中国数据市场的规模有多大？
《国家数据资源调查报告（2021）》显示，2021年全年，中国数据总量达到6.6ZB，同比増加29.4%，占全球数据总产量的9.9%，仅次于美国（16ZB），位列全球第二。近三年来，中国数据产量每年保持30%左右的增速。
此前，国家发改委价格监测中心副主任王建冬公开表示，从短期来看，数据基础制度将催生出3000亿元至5000亿元规模的数据交易市场。随着数据入表文件的公布，以及未来数据三权分治、数据登记确权等一系列制度明确之后，整个数据资产市场潜在规模将超过60万亿元。（详见：“数据财政”代替“土地财政”，还需具备哪些条件？）
陈荣辉表示，总体上看，中国数据资源开发利用还处于起步阶段，高质量数据供给不足、流通不畅、应用不充分的问题比较突出。究其原因，主要是制度体系不健全、技术支撑不充分、要素市场不完整。
数据产权制度是建立数据要素市场的基础制度之一。陈荣辉表示，为构建统一开放、竞争有序的数据要素市场，国家出台数据产权制度，制定促进数据合规高效流通交易政策文件，建立数据要素收益分配安全治理机制，推出鼓励和支持公共数据、企业数据开发利用的政策文件，逐步建立公共数据资源登记管理、授权运营和产品定价机制。这些政策制度的出台将搭建起数据资源开发利用的基础框架，奠定数据要素市场化配置改革的四梁八柱。
华东政法大学教授高富平指出，目前国家层面要建立数据产权制度，社会呼吁数据产权制度，其基本逻辑是数据要素的利用需要市场化，市场化利用就需要交易，因此就必须有产权。产权是数据流通交易、市场化配置的基本制度要求。
许可则表示，推出数据产权制度有其现实紧迫性。2020年发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》均强调要培育和发展数据要素市场，数据作为生产要素也被列入了顶层的制度设计。近期，生成式AI快速发展，训练数据的重要性愈加凸显，数据在经济和技术层面越来越受到关注。
02、数据确权争议待解
虽然推出数据产权制度有其现实紧迫性，但由于数据的特殊性，多年以来，关于“数据要素市场的构建是否需要以数据确权为基础”一直存在争议。
这也是各方对于“数据产权制度”将会如何解决这些争议倍感期待的原因。
从传统经济学角度来看，确权是数据进入市场流通、交易的重要前提。诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·哈里·科斯认为，由于交易成本的存在，清晰的确权安排是实现要素市场有效运行的前提条件。
清华大学法学院教授申卫星曾撰文指出，从现有研究来看，对于数据是否应当确权、应当确立何种产权以及产权应当如何配置等问题，至今众说纷纭，司法判决亦尚无定论。可以说，数据确权问题已经成为当今数字经济发展最大的难点和堵点。之所以出现这种困难，是因为学界在讨论数据确权问题时，既未把握好数据、信息及隐私之间的差序格局，也未认识到数据内部复杂的层级结构，从而陷入了平面化确权的思维定式。
国家信息中心信息化和产业发展部主任、数字经济论坛理事长单志广此前在接受采访时表示，数据本质上具有非竞争性、公共资源的特点，而劳动力、资本、土地等传统生产要素完全排他的确权思路难以适用于数据资源，现实中实现清晰的数据确权存在较大难度。
具体而言，一是数据要素类型多、权力主张主体多、具有公共资源特点，导致数据产权难以完全按照同一规则进行排他性界定，比如个人、企业与政府均有主张平台数据权力的合理性，难以将其完整地界定给某个单一的主体，而只能进行产权束拆分，这将导致数据流转过程中遭遇诸多落地挑战。
二是数据生产链条包括多个参与主体，数据确权需要兼顾保护个人隐私、打破平台企业数据垄断、维护国家数据安全等多元目标，而这些目标在很多情况下并不完全一致和兼容。
三是数据应用场景实时多变，确权规则往往跟不上技术和商业模式的发展。
此外，数据资源虽然在物理形态上具有非竞争性，但在商业利益的层面依然具有竞争性。现有知识产权保护框架难以完全覆盖数据确权问题。由此，数据与传统普通实物的所有性质不同，无法将所有权绝对化。数据要素的确权难度要高于传统生产要素，也意味着数字经济领域的产权纠纷将比传统经济领域更为复杂。
高富平也介绍了数据产权界定的争议性。他认为，一个可交易的产权有两个要素：一是形态稳定，二是价值稳定。但是，数据的流通交易则不同。他举例，一家公司去购买数据，与该公司已有的数据混合来训练大模型。在这一过程中该公司对数据的控制非常临时，它的价值和形态都不固定，产权界定的意义就非常弱。
高富平进一步解释，数据在资产化后，持有者会不断地提供副本给别人，提供给别人形成新的数据后，之前数据的使命就宣告结束。因此，高富平认为，数据持有权是交易的基础，它可以开启交易，即数据的有序流通。但是持有权并不能让与他人，数据所有者赠予的是使用权，因此并不需要界定数据产权，只需要有稳定的资产管理人，然后数据许可给他人使用。“通过清晰产权界定登记才能交易是不符合数据要素扩张的要求的。”高富平说。
虽然一直存在以上争议，但许可认为，伴随“数据产权制度”面世，人们会逐渐从是否确权的抽象争论，转向相关各方对数据的权利、义务、责任等具体问题上，从而慢慢形成共识。
许可认为，数据确权在中国有其必要性。数据市场在中国是一个新兴领域，数据的权利、义务、责任的边界并不清晰，当事人与市场尚未形成基本共识。且依托于互联网的中国数据交易处在强监管状态，中国的《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》《电子商务法》以及一系列由监管部门出台的规定，在事实上给数据流通和交易限定了很多制约，压缩数据交易秩序的空间。
许可介绍，其他国家或者没有中国庞大的数据量和丰富的应用场景，或者与中国的市场发展和法治环境状况并不相同，因此不能简单套用他国的做法。例如，美国有着历史形成的数据市场，其数据交易早就有了市场规则。美国市场高度遵从当事人的约定，遵循法无禁止即自由的原则。交易双方通过合同约定、行业惯例以及行为准则，相对明确了各方对于数据所享有的权利和承担的义务，大大削弱了确权的必要行。此外，美国有着很强的法院造法的能力，即使不通过事前的确权，通过事后的个案裁判同样也能确立市场规则。
许可认为，数据作为关键性的生产要素，呼唤着更加明晰的权利义务的界定，从而能够形成可预期的交易规则。但这种可预期的交易规则，在中国由市场自我延伸出来还需要长期的尝试，加之现有法律的供给不足和强公法管制，使得中国需要采取一种更加明确的权利保护宣誓。
03、如何明确权利边界
在顶层设计层面，数据确权一直被认为是数据交易发生与责任认定的基础。
2020年4月，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》就提出了“根据数据性质完善产权性质”的政策目标。2022年2月发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在此强调了构建数据产权制度、完善数据权属界定的目标。而在2022年12月公布的“数据二十条”正式提出，要探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度等。
核心的问题在于，如何形成可落地的规则，真正实现数据合规高效流通使用。
目前，北京、浙江、江苏、深圳等省市已对各自的数据产权进行了制度规范和创新探索。
《深圳市数据产权登记管理暂行办法》（下称《暂行办法》）规定，在登记机构完成登记，取得相关登记证明的自然人、法人或非法人组织，对合法取得的数据资源或数据产品享有相应的数据资源持有、数据加工使用和数据产品经营等相关权利。该《暂行办法》已于2023年7月1日施行。北京于2023年6月发布了《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》（下称《实施意见》），提出落实数据产权和收益分配制度。
国家层面的数据产权制度确立后，有哪些执行层面的核心细节值得观察，又会对各方产生哪些影响？
高富平认为，数据产权制度积极的影响在于让拥有数据者更加强大，有了法律的手段保护自己，让没有数据的人完全依赖买卖来获得数据。但他提醒，产权强调的是数据所有人稳定持有，尽管赋予数据产权可以激励交易，但是否能够真正让数据所有人把数据拿出来还有待观察。
许可则认为，大众可能会对数据产权制度有个误解：一是数据产权制度限制了当事人自行形成的数据交易规则和数据交易秩序的空间；二是数据产权制度是一个非常平面的对于各种数据权利的列举。
对于第一个误解，许可解释，中国的产权制度是在当事人没有约定或约定不清的情况下去弥补合同的不足，即为了更好地建立交易规则而提供的一个补充性制度，而不是一个外部管制的制度。数据产权制度并不会减损当事人行为，相反会降低交易成本。市场主体首先可以自愿约定权利归属，形成数据流通秩序。对于双方当事人约定不明的，数据产权制度能够降低数据交易的缔约成本、执行成本以及整个交易的救济成本。“数据产权制度没有限制自由，而是在尊重当事人基础上的权利保障。”许可说。
对于第二个误解，许可表示，数据产权制度和传统的产权制度不同，它永远在处理多个主体的多种利益。“这是一种边界问题，处理这一边界问题必须依托于特定的交易结构和交易场景。”许可认为，这就意味着数据产权制度必须提供丰富的、更加细化的数据交易场景，以解决不同交易场景中的权利和义务。数据产权制度可以把数据三权具体化为不同场景下的权利内容，有助于市场主体明确自己的权利边界。由此，数据权利不在是平面结构，而是模块化的立体架构，从而可以增强各方的预期和保障。最终推动数据市场秩序的尽快形成。
此外，许可认为，数据产权制度的另一个积极影响是——一旦把数据产权确定下来，就意味着数据权利人有了对抗第三方以及公权力的重要依据。在许可看来，数据产权制度能够赋予权利人民事权益，这也意味着调取企业数据、通过行政命令汇聚企业数据的行为会得到进一步规范。
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