摘要：在数字化快速发展的今天，全球公共数据的价值日益凸显。公共数据授权运营作为新型公共数据开放方式以及解决当前公共数据开放困境的新举措，在全球已有多个国家开展实践进行探索，从国家战略层面完善法律政策，为推动数据流通利用、激活数据要素价值提供制度保障。近年来我国各省市陆续开展公共数据授权运营试点，各地公共数据授权运营地方政策频出，但总体来看，我国对公共数据授权运营的探索仍处于起步阶段，而美国、欧盟等国家和地区长期开展大量的研究和实践探索。通过对比美国、欧盟和印度三个国家不同的公共数据授权运营政策，结合我国的实际情况，吸取其中的经验和启示，以完善我国公共数据授权运营制度。
进入21世纪后，随着互联网技术的蓬勃发展，政府治理方式面临巨大变革，以电子政务为起点到大力推行“智慧政府”和“一网通办”，海量数据汇集于政府的信息系统。不仅市场主体对这些数据有着强烈的需求，政府自身也意识到不应仅将这些数据应用于政府内部。这一背景下，20世纪中叶兴起的透明政府运动转变为向公共数据开放运动。国外，有许多非政府间及政府间组织对向公共数据开放作出了巨大贡献。从非政府间组织万维网基金会（World Wide Web Foundation，简称WF）到英国政府资助的非营利组织开放数据研究所（Open Data Institute，ODI）；从以美国、英国、挪威、南非、巴西、墨西哥、菲律宾、印度尼西亚为发起国建立了“开放政府联盟”（Open Government Partnership，简称OGP）到美、英、法、德、意、加、日、俄召开G8（八国集团）峰会，八国领导人签署了G8开放数据宪章。越来越多的国家意识到向公众开放数据，有利于挖掘公共数据的价值并促进经济增长、提高政府的透明度和责任感。
如今，随着大数据时代的到来，数字经济得以蓬勃发展，公共数据中蕴含的社会价值与经济价值越来越受到各方面的重视。政府意识到，这些数据作为一种资源，如果能够通过某种机制进行开发利用，不仅可以为政府自身所用，提升管理能力和水平，更有意义的是，数据和数据驱动的技术（如人工智能）将作为数字经济发展的“原料”，为整个经济发展提供显著的推动力，释放出其中蕴含的经济和社会价值。公共数据授权运营作为公共数据开放的重要方式之一，不仅有助于促进数字经济的发展，为市场带来无限的商业机会，还有助于改善民生服务，利用数据为公众的生活、工作提供便利。同时，公共数据授权运营还有助于推进科学研究，因为几乎所有的科学研究都是以数据为基础进行的。除此之外，公共数据授权运营还有助于提高政府效能和决策质量。综上所述，数据本身作为一种无限资源，随着科技的进步和对数据的开发利用，会产生更多种类的数据，对数据的利用方式也会不断改进。因此，数据的价值只会随着人类的利用而不断增加，其在未来还有无限发展的可能。
如何通过立法确立公共数据授权运营规则，从而更好地利用和开发数据，让数据为公众、为社会服务，是当下亟需研究的问题。
一、公共数据授权运营概述
（一）公共数据开放与公共数据授权
1. 数据与公共数据
本文所讨论的公共数据范畴中的数据，也称“大数据”。目前，对于“数据”或“大数据”没有统一的定义。被大多数学者认可的概念是Doug Laney在2001年提出的“3V”：数量（Volume），即数据数量大；速度（Velocity），即资料输入、输出的速度快；类别（Variety），即种类丰富。
我国在2016年通过的《中华人民共和国网络安全法》第十八条第一款的规定将“公共数据”这一表述正式进入立法。2022年通过的《浙江省公共数据条例》第三条对公共数据予以明确界定，即被授权履行公共管理和服务职能的组织和运营单位在履行职能或者提供服务过程中收集、产生的数据。
在实践中，除了公共数据，“政府数据”与“政务数据”两个概念也会在一定范围内使用。这两种概念的含义基本相同，仅存在表述上的差异。而关于公共数据、政府/政务数据以及公共数据与政府/政务数据的关系，尚未有较为统一的观点。笔者比较认同赵加兵和商希雪两位老师的观点。赵加兵老师认为：公共数据等同于政务数据，提出公共数据是“政府在履行公共管理职责和提供公共服务过程中形成的非专属于行政相对人的数据”。商希雪老师从数据权益的角度将“公共数据”“政府数据”“政务数据”视为具有相同属性的概念，认为都是一种具有经济、政治、社会价值的公共资源。由此，公共数据与政府/政务数据就其数据内容而言，并无实质性的差异。三者的关系如下图所示：
图 1数据、公共数据与政府/政务数据的关系
2.公共数据开放与公共数据授权运营
公共数据开放，《贵阳市政府数据共享开放条例》的规定将其界定为“行政机关面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为”。公共数据开放是指公共部门面向社会提供原始性、可机器读取的公共数据资源的行为，其本质上是将公共数据这一生产要素向社会分配的一种形式。
公共数据的授权运营，在笔者的理解下，不仅是公共数据开放的活动方式之一，也是一种数据开发利用活动。公共数据开放为社会利用“原始数据”打开通道，但“原始数据”形态大大限制了可开放的数据范围，而数据开发利用可将“原始数据”形态转化为数据产品、数据服务形态，再被社会直接或者间接利用，降低了数据利用方式的敏感性，能够极大提升数据要素的价值空间。
实践中，通过公共数据开放将数据提供给有需求的社会公众，是向社会提供公共数据的主要渠道。近年来，公共数据开放的发展卓有成效。截止2023年8月，我国已有226个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，其中省级平台22个（不含直辖市和港澳台），城市平台204个（含直辖市、副省级与地级行政区）。虽然数据开放平台的数量有了大量增长，但是其质量和数量还未达到理想程度。其中的核心原因主要有两方面：一是公共数据开放后的安全风险；二是数据开放缺乏直接激励。而通过公共数据授权运营这一新型公共数据开放渠道，不仅有利于安全监管；还可以将公共数据作为一种可以增值的公共资源，为政府带来一定收益。
（二）国内各城市公共数据授权运营现状及立法现状
2012年，上海市建立全市统一的公共数据开放平台。随后，各地政府开始推动公共数据开放平台上线。2017年，全国人民代表大会出台《网络安全法》，在第十八条明确提出“公共数据资源开放”这一概念，这就从立法层面确定了公共数据开放的方向，明确公共数据开放的目的是“推动技术创新和经济社会发展”。
在公共数据开放快速发展下，与之相适应的是要建立公共数据授权运营制度。自2021年来，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”数字经济发展规划》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等多项政策规划明确要通过多种授权运营方式，加强数据的汇聚共享和开放开发。
截至2024年3月，各省、直辖市已出台有关数据的条例共21部，各市出台有关数据的条例共10部，经济特区出台有关数据的条例共2部，共计33部。
全国各省、市、区在数据条例的基础上，陆续出台相应的公共数据授权运营制度，主要以授权国有资本公司运营和特许经营两种模式进行，用于公益性事业、产业发展、行业发展等方面。以下表部分省、市公共授权运营情况为例，笔者简要介绍目前我国公共数据授权运营现状及立法状况。
表 1部分省、市公共授权运营情况
二、各国政策对比
（一）美国：数据信托之“信息受托人”模式
2009年，美国开放政府数据平台Date.gov建立。该平台主要发布联邦政府、州政府和企业的数据、工具和API接口，平台还发布了元数据标准、统一开放数据格式、开放平台目录清单和集合数据元数据等数据标准规范，并配备了一套完整的数据开放评估系统—开放数据仪表盘。2018年12月，美国国会通过了《开放政府数据法》，美国总统特朗普于次年1月签署该法。《开放政府数据法》全面授权联邦机构，除涉及国家安全或其他少数情形外，使用标准化的非专有格式将其所有信息作为开放数据发布。该法将有关公共数据开放的政策规划转变为法律制度，为数据开放提供强有力的法律保障。
美国联邦政府自上世纪末至今颁布了大量关于政府信息披露的法律及政策规划，从法律和政策上大力推进公共数据开放，使其制度化、规范化。在持续构建法律法规体系和政策规划的同时，美国联邦政府也在大力推进建立政府数据开放平台。目前，美国联邦政府的数据开放平台的共享数据主题包括气候、能源、海洋、消费者、金融、老龄化等21个类别，汇聚并开放了超20万条的联邦政府数据集和上百个工具。
在公共数据开放快速发展的背景下，西方国家的公共数据授权运营模式形成了数据信托和数据中介两种模式。英国开放数据研究所（ODI）将数据信托定义为：“一种法律结构，为组织或个人的利益提供对某些数据的独立管理。”
美国对数据信托模式进行了理论和实践的探索，逐渐形成了“信息受托人”模式，通过采用自上而下的思路来确保受托人义务的实现。该模式强调在数据信托中赋予控制者特殊信托义务，确保数据安全和隐私保护。数据信托模式的具体架构如下图（图2）所示：
图 2数据信托模式
2018年，美国出台《2018年数据保护法》（Data Care Act of 2018），明确在线服务提供商承担收集和使用最终用户数据的信托义务，即谨慎义务（Duty of Care）、忠实义务（Duty of Loyalty）和保密义务（Duty of Confidentiality）。
图 3美国“信息受托人”模式
（二）欧盟：数据中介模式
自2003年欧盟发布《关于政府部门信息再利用的指令》至今，欧盟基于政府信息公开利用，发展电子化的信息放开，并逐渐发展公共数据开放。2019年1月，欧盟修订《关于政府部门信息再利用的指令》，鼓励成员国开展公共部门数据再利用，提升公共数据开放程度和数据获取的便利性。
2022年6月，欧盟《数据治理法案》正式生效，其中提出了“数据中介”的概念。数据中介是指机构作为中间人，即数据中介服务提供者（data intermediation services providers）通过连接数据源与数据使用者，促进数据流动。数据中介模式旨在促进数据持有者与数据使用者之间的联系，借助专业化、中立化的数据中介，降低交易成本，促进公共数据和社会数据的融合。数据中介模式下，数据持有者和数据使用者利用法律或者技术等手段建立直接的商业联系，推进供需双方的数据共享交易。通过专业且中立的数据中介机构，可以更好地促进公共数据在社会的流通，建立健全数据交换平台，提升数据储存与传输的安全性。
表 2欧盟数据中介服务提供者的三类服务
（三）印度：DEPA数据授权和保护架构
2015年，“数字印度”倡议启动，该倡议旨在将印度的数字基础设施转变为公共事业，促进数字治理，加强公民赋权。相关数字建设政策陆续出台，以提升印度的数字化程度，扩大数字新技术的应用范围以及增加印度的数据流通量。在过去的十余年，印度不断加快数字基础设施建设、推进数字化进程、构建数据共享平台，上述措施使得印度持续产生巨大的数据量。与此同时，印度也在积极构建数据保护和数据共享框架，以促进数据的流通，促进社会经济效益提升。
目前，虽然印度的数据经济正在快速增长，但是其并未建立一个全面且与数据增长相适应的数据治理与开放的法律框架。印度目前大量借鉴欧盟的《通用数据保护条例》，以及国际法上关于个人身份信息规定的原则。同时，印度在其国家相关政策指引下发展数据共享与开放。
2020年8月，印度国家转型研究所发布《数据授权和保护架构框架草案》（Data Empowerment and Protection Architecture, “DEPA”），针对个人数据使用建立了一个较为完善的技术法律框架。DEPA意在提供数据处理者对其个人数据进行有意义地控制的手段，促进数据处理者之间统一的数据共享，使企业从使用个人数据中获益。通过DEPA模式，维护个人数据的安全和控制，允许用户能够以数字方式与服务提供商共享数据，从而更容易地获取信贷、保险等服务。DEPA模式为公民提供了一个同意线上入口，能够帮助个人管理其同意并帮助数据使用者响应个人的请求，进而实现基于同意的个人数据加密传输和使用。
图 4数据授权和保护架构（DEPA）
三、中国未来公共数据授权运营政策建议
目前，我国主要是通过《“十四五”数字经济发展规划》等政策文件指引公共数据授权运营的探索，部分省、市出台相关条例积极建设公共数据授权运营的制度保障。而中央层面尚未出台法律法规以规制公共数据授权运营。
我国作为一个拥有庞大数据体量的国家，近年来虽然在全国范围内推行公共数据开放制度卓有成效，地方政府数据开放平台逐年增长；但是，数据开放的质量和数量等方面仍存在比较大的优化提升空间。公共数据开放仍存在不充分、不协同、不平衡、不可持续等问题。在推进公共数据授权运营工作中，存在发展不平衡问题和潜在的数据安全隐患。
图 5公共数据授权运营组织架构
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