摘 要：在超大城市治理数字化转型过程中，海量数据和信息技术对城市治理起到了巨大的推动作用。以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，在中国场景下构建了一个解释性分析框架，分析了公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。研究发现：这一运行过程主要从公共数据平台建立（逻辑起点）、平台开放（中心步骤）、平台治理与数据共享（最终目标）三个方面依次展开；在平台治理与数据共享过程中，各行为主体既要保证整体性思维又要实现协同性流程，从而实现从“管”到“治”的目标，达到从“没有不满意”到“满意”的效果。在作用机制层面，公共数据共享在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径）的实现，完成“增能机制”（目标任务），最终加速超大城市治理数字化转型。在实践层面，公共数据共享通过数据平台实现了数据赋能的力量，使人工操作与平台智能结合，让数字政府在超大城市治理数字化转型加速的过程中充分发挥自身作用。这需要通过明确政府、市场和居民之间的利益边界，维护好城市居民的合法权益，共享数字化转型带来的红利，从而为这一转型加速过程提供法律层面的保障。
一、问题提出
在超大城市治理数字化转型过程中，海量数据和信息技术对城市治理起到了巨大的推动作用。例如，《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》指出，“全面推进城市数字化转型，是践行‘人民城市人民建，人民城市为人民’重要理念，巩固提升城市核心竞争力和软实力的关键之举”。有学者指出，技术变革的驱动力、治理生态的不确定性、治理问题的复杂性以及治理需求的多样性共同驱动城市治理数字化转型。在这一重要进程中，公共数据平台建设对我国城市治理数字化转型，推动经济社会发展，具有重要意义。对此，为了更好地发挥公共数据平台的作用，推动实现公共数据共享，中央政府和地方政府进一步出台了公共数据共享的具体试行办法。由此，公共数据平台从自身建立及完善阶段，正式进入到平台开放及综合治理、实现公共数据共享的新阶段。
这一阶段主要通过技术手段，实现公共数据的整合、分类、加工与共享，充分体现了数据与技术之间的深度结合。其中，上海市发布的《上海市公共数据共享实施办法（试行）》，无疑使得城市治理数字化转型的进程又向前推进了一步。在这一进程中，公共数据资源的开放共享，不仅为城市居民带来了便捷，还成为城市治理的核心助推器。有学者基于城市数字化转型视域，对公共数据资源开放共享机制展开探究。对这一问题的思考有助于分析城市治理中数字化转型与公共数据共享之间的关系，进而对治理方式与技术运用作进一步探讨。对此，为了对该问题作出进一步分析和回应，拟从“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”的角度展开论证。
这一论证过程重点涉及两方面内容：其一，以超大城市治理数字化转型为研究内容，有助于分析治理过程中的各种现实需求。这些因素驱动着科学技术的前进与发展，展示了需求导向下的数字技术发展过程。其二，以公共数据共享为切入点，探究其如何加速这一治理转型的过程，不仅体现了“基于技术的治理”，还关注数字技术革新带来的治理方式、手段和理念的转型问题，其重点和落脚点在于如何探寻全新的治理路径解决好公共事务问题，突出体现了以服务为核心的理念。总之，在城市治理发展过程中，治理与技术之间存在着互动关系，两者在数字化转型加速过程中发挥着重要作用。在当下超大城市治理的情景下，这一话题需要学界进行深入探讨。
本研究以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，重点探究“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”这一主题，并在中国场景下构建一个解释性分析框架，分析公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。首先，展示这一运行过程，主要从公共数据平台建立（逻辑起点）、平台开放（中心步骤）、平台治理与数据共享（最终目标）三个方面依次展开。其次，在平台治理与数据共享过程中，各行为主体既要保证整体性思维，又要实现协同性流程，从而实现从“管”到“治”的目标，达到从“没有不满意”到“满意”的效果。再次，在作用机制中，公共数据共享在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径）的实现，完成“增能机制”（目标任务），最终加速超大城市治理数字化转型。最后，公共数据共享通过数据平台使人工操作与平台智能结合，使得数字政府充分参与其中。这需要通过明确政府、市场和居民之间的利益边界，维护好城市居民的合法权益，共享数字化转型带来的红利，从而为这一转型加速过程提供法律层面的保障。
二、文献回顾与分析框架
（一）文献回顾
⒈公共数据共享
近年来，学界对于公共数据共享的研究，主要从基础问题、法律规制和政府治理这三个基本层面展开了一系列的探讨。
其一，在基础问题层面，现有研究主要通过对公共数据相关概念的规范含义、公共数据开放中的利益冲突、授权运营的类型与制度、公共数据共享的新行政法基础、公共性的法理反思、政策供给特征、政府数据治理的政策内涵、公共数据空间等方面作出了大量有价值的学术探讨，对这一主题有了较为完整的学理认识。其中，公共数据的授权运营问题是一个学界研究热点，特别体现在机制构建、风险治理、功能定位和收益分配等方面。
其二，在法律规制层面，现有研究主要涉及公共数据开放、共享和治理的法律规范问题。在西方经验探讨方面，现有研究有以欧盟《数据治理法》为例，探索欧盟公共数据共享的制度构造。在立法问题方面，主要包含公共数据的类型化规制及其立法落实、公共数据开放立法原则反思、政府数据开放与公共数据治理的立法范畴和数据开放的立法近路等主题。在数据自身发展问题方面，主要包含数据交易、要素市场培育和公共数据法律内涵及其规范应用路径等内容。
其三，在政府治理层面，现有研究主要围绕公共数据开放共享在国家和政府治理创新过程中的运用展开探究。在政府作用发挥方面，相关文献主要有政策目标变迁、政府主体责任、政府角色与行为边界和市民授权机制等内容。在政府治理创新方面，应急事件中的数据共享问题受到了关注，例如：现有文献探讨了突发公共卫生事件中的数据共享路径、机制，还有文献以突发公共卫生事件防控为视角，探讨了“大数据+网格化”模式中的公共数据治理问题。
对于本案例中公共数据共享问题，一方面，其概念涉及公共数据共享的阶段和流程，具体包括公共数据平台建立（逻辑起点）、平台开放（中心步骤）、平台治理与数据共享（最终目标）三个方面。目前，《上海市公共数据共享实施办法（试行）》中明确给出了“公共数据”的定义，即“公共管理和服务机构在依法履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据，以及依法委托第三方收集和产生的数据”。对此，本研究将公共数据共享从基本概念延伸到公共数据共享的流程阶段等内容。另一方面，本案例中指涉的公共数据共享不仅是政府内部条块部门的共享，还是政府与社会、企业间的共享，所以研究选取了政府官方网站上公开发布的相关信息作为案例分析资料以进一步明确公共数据共享的范畴。在此基础上，本次案例分析部分不仅对公共数据共享流程作了详细划分，还进一步分析了公共数据平台开放等重要内容。
⒉城市治理中的数字化转型问题
城市治理数字化转型一经提出，学界就在理论和实践两个层面展开了深入探讨。
第一，理论层面。一是基本概念。现有文献主要从城市治理数字化转型的逻辑、进路与优化、城市数字化治理的风险与挑战、主体压迫与伦理困境等出发研究城市治理数字化转型的相关问题，这些都将对城市治理数字化转型产生较大影响，但缺乏对治理转型过程作用的系统化梳理。二是数据赋能方式。现有文献主要包括：政府数据协同治理、数字安全治理、数据要素跨界流动、政务数据资源整合共享、数字界面与城市大脑等内容，其核心在于展示数据技术的赋能与运用，忽视了数据共享对城市治理数字化转型的加速推动作用。
第二，实践层面。一是治理模式。相关文献主要探讨了城市治理模式和方法，部分学者还总结了国外城市治理数字化转型的实践与启示，具体来看：①为了探讨城市治理模式和方法，部分学者主要从城市工作、城市敏捷治理、整体智治、双层嵌套治理出发，探讨城市治理问题。②以美国城市治理为例，其数字化转型已经历了“智慧城市建设”和“城市智能化管理”阶段，从智慧城市到智能管理，这体现了从重视技术到重视治理的过程。二是城市空间发展。现有文献聚焦于城市发展本身，突出城市空间塑造的作用，具体来看：部分学者主要从塑造城市空间、智慧城市更新、“创新-理念”框架出发，研究城市发展情况。总之，无论是城市治理模式方面，还是城市空间发展方面，现有文献都较少剖析国内城市治理数字化转型的主要过程，而这一问题的探索往往更有价值和意义，需要学界进一步关注。因此，在中国社会情景下，研究选择从解释性分析框架出发，探寻“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”的运行过程，具有理论和现实的双重需求。
⒊公共数据共享与城市治理数字化转型之间的作用关系
关于公共数据共享与城市治理数字化转型之间的作用关系，有学者指出城市数字化转型背景下公共数据协同治理存在政策保障、平台协同和资源融通方面的不足。整体来看，对两者之间关系的研究相对较为分散，呈现以下三个特点：一是部分文献探讨了公共数据治理的相关内容，如地方化趋向与完善机制、治理体系的演化模型等，也是城市治理数字化转型的应有之义；二是关注重心仍在数字政府建设方面，现有文献涉及数字政府背景下的政务服务数据共享，加快实施数字政府战略的现实困境与破解路径、敏捷治理推动数字政府建设等；三是对治理过程中数字化转型的外延问题关注较少，如数字伦理问题等。总之，关于两者之间关系的研究仍处于起步阶段。尽管现有文献重视数据在城市治理过程中发挥的作用，但是鲜有学者从公共数据共享视角出发，探寻其加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。
（二）解释性分析框架
研究的核心议题是“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”。在超大城市治理转型过程中，公共数据共享的实现是各种技术手段综合运用的结果。其中，公共数据的整合、分类、加工及共享，体现了数据与技术的深度结合。然而，在突发性风险视域下，公共治理的碎片化问题带来了城市公共卫生的重大风险，城市治理问题不断出现。在这一过程中，不同政务部门之间的有效配合，成为公共数据共享充分发挥作用的关键。对此，研究进一步从底层逻辑出发，使用网络资料和访谈资料，以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，借鉴整体性治理与协同治理这两种理论，在中国场景下重新建构一个解释性分析框架（参见图1）。
研究的解释性分析框架可以分为全景式过程展示与“整体-协同”治理思路两个基本方面。
关于公共数据平台建设过程的全景式展示，具体包括驱动逻辑、过程介绍和作用机制三个方面。其一，驱动逻辑涉及现实需求、服务导向和精细管理这三方面驱动力量。其中，公共数据赋能、精细化管理以及跨部门、跨区域治理，共同加速了城市治理的数字化转型，形成了健康良好的循环。公共数据赋能的力量，实现上海市公共数据共享，并通过精细化管理以及跨部门、跨区域治理，来加速城市治理数字化转型。其二，过程介绍从公共数据平台建立、平台开放、平台治理与数据共享三个方面展开，通过对案例过程的深度描摹，解释公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程。其三，作用机制包括增能、细分和平衡这三个核心机制。具体来看，增能机制包含治理赋能增能过程和数据驱动增能过程，其目的是为了提升城市数字综合型治理能力；细分机制包含精准信息获取层面和利益边界明确层面，其目的是为了实现治理转型中的精细化管理；“平衡机制”主要强调互利共同体系统的良好运行，让社会各主体之间能够共同享受公共数据共享带来的红利，但其难点在于明确政府、市场、居民等主体之间的利益边界。
“整体-协同”治理思路的核心内容包括两个主要方面：一个是从封闭管控向精细化管理的整体性思维，另一个是从跨部门到跨区域的协调同步行动。作为解释性分析框架的第二部分，“整体-协同”治理思路通过整体性思维和协同性流程两个方面来加速城市治理的数字化转型，实现公共服务优化升级，最终促进城市治理的现代化发展。在这一过程中，政务部门运用整体性思维、协同性流程既可以将整体性治理的优势发挥出来，又可以将协同治理的机制展示出来，做到两种治理方式优势互补、取长补短，从而推动城市治理数字化转型进程的加速。
解释性分析框架中的治理思路部分涉及整体性治理和协同治理这两种理论的适用性和有机结合方式。其一，适用性。整体性治理的代表人物是佩里?希克斯和帕却克?登力维。一方面，信息技术的发展与数字时代的来临是整体性治理提出的重要背景之一；另一方面，该理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，这与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化相关。这两方面内容与当前我国城市治理数字化建设与政府机构改革紧密相关，但是由于该理论具有较强的英国色彩，所以将结合我国本土化实际，对整体性治理理论进行改进和完善。其二，有机结合方式。学界关于协同治理的研究文献纷繁浩帙、不胜枚举，相对有代表性的论证是《协同治理：服务型政府的治道逻辑》一文，该文献指出，协同治理更强调对价值理性的关切，其内涵体现为治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性以及社会秩序的稳定性。[单地说，协同治理的思路就是在保障社会秩序稳定的前提下，实现政府部门的整体性运作与各个机构之间的协调合作。因此，协同治理不仅符合当前我国服务型政府的建设要求，还蕴含着与整体性治理方式有机结合的可能。
值得注意的是，精细管理驱动平台治理与数据共享的过程重点涉及“整体-协同”治理思路两个主要方面，但由于“整体-协同”治理思路可以用于公共数据平台建设过程中的每一个环节，所以为了详细展示这一治理思路，在解释性分析框架中将“整体-协同”治理思路单独作为一部分，以显示其重要性。当然，“整体-协同”治理思路还要综合考虑各种利益纠纷，要处理、解决好政府、市场和居民之间的利益边界问题，尽可能从居民的角度出发，综合探讨政策出台的内容、方式和时间等等。
三、研究设计
（一）方法选择
为了阐释公共数据在新兴技术加持下的赋能与共享，选用上海公共数据平台建设过程为例，进行案例分析。本研究采用单案例研究法，主要依据来源于两个方面：一方面，案例研究法适合研究“如何”（how）这类问题，而研究的基本问题是“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”，正好满足这一基本条件；另一方面，单案例研究往往注重对案例资料深描，而本研究目的在于探究这一问题的运行过程和作用机制，需要对此进行相对深入的剖析。
（二）案例选取
上海是当前我国城市数字化治理实践中的一个标杆，具有丰富且复杂的实践资料。为了遵循案例选择的理论抽样原则、可获得性原则和典型性原则，研究则重点关注公共数据共享这一实践，以上海公共数据平台建设过程为例进行研究。如此，以超大城市上海为对象进行案例分析，可以更有效地呈现公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程，同时也有助于为国内其他城市的数字化治理转型树立典型。
（三）资料收集
研究资料主要来源于网络搜集与访谈两个方面：
一是网络资料。该部分主要通过学术文献资料（来源于百度学术、谷歌学术、中文知网CNKI数据库等）以及国家官方网站公布的资料和文件，展开分析。由于直接获取政府和企业相关实务部门人员的访谈资料相对不易，所以为保障案例资料的权威性和可靠性，本研究以国家官方网站公布的信息作为资料，体现公共数据共享对政府部门间合作的赋能作用。其中，国家官方网站公布的资料信息主要来源于人民网的上海频道（http://sh.people.com.cn/n2/2023/0313/c138654-40334193.html）与上海卫生健康委员会官网（http://wsjkw.sh.gov.cn/fkdt/20200217/aa2cce7311dd47efa9a1d8536d2baf24.html)。在研究的论述中，经过整理的网络资料一般在末尾用“资料来源：XXXX（官网名）”备注表示。
二是访谈资料。该部分主要通过对上海市居民实施半结构式访谈获取，前后时间总体上为两年（2022-2023），主要集中在2023年的暑期。在此期间，主要在上海市F区中展开了田野调查。在这一调查过程中，对社区的居民进行了半结构式访谈，在交流中获取了访谈资料，并作了分类和整理。对研究访谈资料的备注说明：其一，编码数字为访谈日期年月日（如：2023年8月24日用20230824表示）；其二，大写的英文字母表示受访者姓氏的首字母，例如：L女士。总之，研究通过搜集网络资料与访谈资料这两个方面，形成了基于学术文献资料、官方网站公开资料与访谈资料等内容的多元资料库，从而确保单案例研究的信度和效度，为此次研究结论的可靠性和解释力奠定基础。
四、案例呈现与机制分析
本研究以上海公共数据平台建设过程为例，在中国场景下构建了一个解释性分析框架，从公共数据平台建立、平台开放、平台治理与数据共享三个方面展开，通过对案例过程的深度描摹，展示公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程。为进一步回应研究问题，在对案例过程深度描摹的基础上，又进一步分析了其作用机制，包括增能机制、细分机制和平衡机制。
（一）运行过程：对案例过程的深度描摹
⒈现实需求驱动公共数据平台建立：从健康码设置到《上海市公共数据共享实施办法（试行）》发布
2019年末突发性公共卫生风险事件爆发后，全国各地对城市公共卫生风险事件高度重视，同时也充满了未知与恐惧。在这一过程中，上海市表现出高度的自信和无与伦比的执行力。一方面，上海市各单位贯彻落实《关于进一步加强新型冠状病毒感染防控期间医疗服务管理的通知》《关于做好新型冠状比高浓度感染得肺炎防控期间有关医疗管理的通知》的各项要求。另一方面，为助力疫情防控工作进一步有序进行，推动上海居民早日复工复产，经过有关专家的一系列论证，“健康动态码”于2020年2月17日正式上线(资料来源：上海卫生健康委员会官网)。可以说，新冠肺炎疫情的发生为“健康动态码”的上线带来了契机，从而进一步推动了公共数据平台建立，为《上海市公共数据共享实施办法(试行)》的发布奠定基础。因此，上海市发布该办法的过程，反映了现实需求对公共数据平台建立的驱动作用，有助于发挥公共数据赋能的效果。
为深化公共数据规范治理和共享应用，全面推进城市治理数字化转型，上海市正式发布了《上海市公共数据共享实施办法（试行）》，该办法“以共享为原则，不共享为例外，除法律、法规另有规定外，公共数据应当全量上链、上云，充分共享。同时，鼓励公共管理和服务机构通过公共数据共享应用，创新管理和服务方式，提升管理和服务水平”。该办法的工作机制如表1所示（资料来源：人民网的上海频道）。
在上海市公共数据共享工作机制的背后，公共数据平台建立步骤包含：公共数据采集与输入、公共数据整理与上传、公共数据归档，这便是公共数据共享加速超大城市治理数字化转型全过程的逻辑起点。
首先，作为赋能的一种形式，公共数据共享的力量提高了政府运行效率和公共服务供给水平，推动了城市治理的高效能发展。例如，上海卫生健康委员会发布的一系列关于“健康动态码”的治理措施，包括基本概念、分类管理、使用方法、应用场景与获取方式，这是典型的公共数据赋能过程，为以后公共数据平台开放获取奠定基础。上海市居民通过“健康云”App或“上海健康云”微信服务号进入“防控服务专区”找到“健康码”。其中，健康信息情况包括该人员的姓名、年龄及近阶段体温、症状信息（资料来源：上海卫生健康委员会官网）。
其次，公共数据共享的力量使得人工操作与平台智能结合，极大地展示了便民利民的作用，并通过法律规制的手段维护公共数据平台建设，从而充分保障了城市居民的合法权益。由于后续还可以查看该人员近期的就诊情况和其他健康体征情况，这样让大数据发挥引领的作用，实现便民利民的功能。
最后，公共数据共享借助公共数据平台助力了社会各主体之间的发展，尤其是数字政府的发展。在这一过程中，数字政府能够积极参与超大城市治理的数字化转型，共享数字化转型带来的红利。这样从发展层面看，公共数据平台的建立就为广大居民带来了固定场所，实现了公共数据共享后的安全使用。
⒉服务导向驱动公共数据平台开放：达到从“没有不满意”到“满意”的效果
在公共数据平台建立之后，公共数据平台开放便提上日程。公共数据平台开放包含公共数据获取准入和公共数据平台共享两个内容。一方面，为了建设服务型政府，公共数据的开放与共享成为政府信息公开的重要表现。政府信息的透明度越高，才更有助于居民依据公共信息作出最佳判断和决定，有利于居民对政府服务满意度的提升。另一方面，从上海城市治理数字化转型的加速进程来看，这一过程的实施效果便是对公共数据共享实践的重要回应。
例如，“健康云”平台作为上海市“互联网+医疗健康”公共服务的统一入口，除了疫情期间，也持续关注居民的全生命周期健康状况。健康动态码后续还将结合就诊数据、健康体征、运动情况等综合数据，作为体现居民健康状况的指数持续发挥作用（资料来源：上海卫生健康委员会官网）。因此，“公共数据共享如何加速超大城市治理数字化转型”，这一过程的实施效果可以从居民感知来反映，大体上可以分为以下三个方面：
第一，公共数据共享可以为上海市居民生活带来更多优质服务，具有便捷性、实时性和高效性的特点。而这种便捷式服务的实用性也在上海市居民L女士的访谈中得以体现：“数据共享基本上还是非常实用的，像我们这些阿姨用起来都是挺方便的，也不难；不过，一些岁数比较大的人可能微信之类的产品他们不会用，所以对他们还有一点难弄的，也没关系的，因为他们的儿女基本上都是年轻人，一般都会搞这些微信和App之类的。”（访谈资料：20230708）
第二，在突发公共卫生事件发生后，政府治理单位需要通过居民提供详细核酸检测信息，并上传公共数据平台，掌握疫情期间居民真实的生活情况。尽管这种公共数据共享服务的操作程序较为简单，但实施过程要耗费大量财力、人力和物力。对此，上海市居民Z男士表示：“我们对上海市政府出台的政策还是很满意的，服务提供的很不错，现在每隔几天就要做核酸，上报疫情信息，也很方便，在我们楼下就有做核酸的点，出门就可以做核酸。医护人员都辛苦了，天这么热，还要穿着那么厚的工作服，对我们态度也很好。”（访谈资料：20220811）正如上海市居民Z男士所说，在这一过程中，政府卫生防疫部门提供了良好的公共服务，极大地做到了便民利民，实现城市治理整体效能的提升。
第三，公共数据共享加快了上海市数字化发展的进程。一方面，在这一过程中，数据平台发挥着建设性作用，正如上海市居民W男士表示：“不会玩这些微信、抖音，是绝对不行的，这个与流行无关，主要是现在到哪儿都需要出示微信还有二维码，上海没有哪个地方不用这些扫码的。当然这个我也会搞，不复杂，挺简单的，这都要感谢国家和上海市政府出台的好政策。”（访谈资料：20230719）另一方面，在像上海这样的超大城市中，由于城市化进程较快，城市文明发展程度较高，居民素质相对较高，同时具有一大批高素质的顶尖人才，所以公共数据共享更容易在居民中推广，公共数据平台的数据来源更加完整，正如上海市居民H女士表示：“像这种依靠（数据技术的）电子产品在上海还是比较好推广的，因为上海市高校众多，高素质、高学历人才也多。”（访谈资料：20230824）
⒊精细管理驱动平台治理与数据共享：实现从“管”到“治”的目标
在公共数据平台建立之后，完成公共数据获取准入和平台共享这两个环节，实现公共数据平台开放这一中心步骤。有学者探讨了城市精细化管理与基层治理创新在地理空间、制度空间、技术空间和权责空间的互嵌实践[，还有学者认为规模驱动的精细化管理是超大城市生命体治理转型的战略选择[68]。在此情境下，实现公共数据平台开放后，城市治理数字化转型便进入了平台治理与数据共享步骤。这一步骤需要公共数据联动和人工操作来共同实现。在精细管理驱动平台治理与数据共享的过程中，这一步有助于实现从“管”到“治”的思路转变，体现了超大城市治理的数字化、智能化。因此，基于解释性分析框架的治理思路部分，本研究从整体性思维和协同性流程这两个方面，对平台治理与数据共享作详细分析。
⑴整体性思维：从封闭管控走向精细化管理
《上海市公共数据共享实施办法（试行）》的发布，其目的在于助力城市治理工作从封闭管控向精细化管理的转变，从而加速并实现公共信息互通流畅。对于从封闭管控走向精细化管理，这是从治理数字化转型过程的整体性思维出发而言的。注重治理过程的整体性，可以在城市数字化转型中采用网格化管理的方式，这是因为网格化管理可以实现精细化应急防控。[69]具体来看，可以分为三个方面：
其一，技术赋能作用。城市治理的整体性实现，依靠的是公共数据的驱动和高新技术应用。正如上文提到，公共数据赋能的力量使得人工操作与平台智能结合，通过数据的驱动和高新技术的加持，使得城市治理的精细化管理得以实现并成为可能。随着数字技术应用融入社会生活的每一个角落，市民经常需要用到各种数字产品，政府公共部门大量采用数字化手段进行公共管理和社会服务。在这一过程中，公共数据通过各种数据平台实现数据共享加速推动城市治理数字化转型，正是技术赋能作用的充分体现。
其二，利益分配的“求同存异”。城市治理的整体性思维方式意味着对机构和部门的一个整合体系的实现，对城市治理数字化转型有着统领全局的作用，可以为城市治理数字化转型提供思维方式上的一个基本支持。在这一体系中，城市治理机构和部门要讲究利益分配的“求同存异”，通过实现共同利益来展开机构和部门之间基本合作，实现多元主体的互利共赢，打造良好的合作竞争环境生态。
其三，信息精准获取。封闭管控是一个自我封闭的内循环，精细化管理是一个不断开放的外循环和大循环，这给运用整体性思维实现治理数字化转型带来了启示。相对于封闭管控，精细化管理需要城市治理部门了解更多的情况和信息，掌握更多的居民实际想法，实现对居民信息的精准获取。像上海这样的现代化大都市，高素质人群比例高，对精细化管理中的科技运用更为关注，也更易接受这种全新的治理方式。当然，在从封闭管控向精细化管理转型的过程中难免会遇见公共治理的碎片化问题，这时治理数字化转型过程的整体性思维就会起到一定的辅助性作用。
⑵协同性流程：从跨部门到跨区域的协调
在这一加速转型过程中，各个利益主体之间的协调与合作往往会对实际治理效果产生较大的影响。因此，这一协同性流程的实现，需要协调不同部门、不同区域之间的关系，实现跨部门、跨区域的协同治理，达成多元主体的利益整合。例如，有研究探讨了大数据时代公共突发事件中政府的跨域协同治理问题，认为数字技术推动了公共突发事件中政府跨区域、跨部门的协同治理。如此，公共数据共享才能充分发挥好其赋能的力量，推动城市治理体系和治理能力现代化的发展。具体来看，这一协同性流程可分为以下两个主要方面：
其一，公共事务治理过程中的协同性。跨部门、跨区域的协同治理是一个对公共事务治理的协同性发展，对加速实现超大城市治理数字化转型具有重要意义。一方面，城市治理的协同性流程方式意味着实现跨部门、跨区域的协调治理，使其保持稳定和步调一致。城市治理的协同性这一具体过程，依赖的是上文提到的城市治理的整体性思维方式。上海市各单位通过使用公共数据与技术实现跨部门、跨区域的协同治理，进而加速实现超大城市治理数字化转型。另一方面，作为一种公共事务治理的方式和方法，跨部门、跨区域的协同治理，可以有效实现对公共部门事务的综合治理。在这一过程中，公共数据共享有利于城市治理整体性思维与协同性流程共同发挥作用，两者对加速超大城市治理的数字化转型有着异曲同工之妙，故城市数字化治理要通过对这两个方面的协调统筹与有机结合，从而实现跨部门、跨区域的协调治理，这样将有助于这一进程的实现。
其二，公共数据赋能政府运行过程中的协同性。跨部门、跨区域的协同治理是通过各种互联网技术来实现的，公共数据赋能是加速这一流程实现的关键性步骤。在上海市F区的调研中发现，城市治理有关单位可以通过部门行动协同一致化，达到治理效能提高的目标。在这一过程中，政府信息服务部门的相关办事流程需要通过在公共数据平台上操作来实现，但对于高龄老年人群体来说，可能无法独立完成一整套完整流程的操作，相对难以适应当前的城市治理数字化转型。类似情况可以通过家人、社区、养老服务机构等多方的帮助来提高老年人的数字素养，这样可以在一定程度上妥善解决老年人数据平台的使用问题，从而进一步发挥城市治理协同性流程的作用。
（二）作用机制：案例过程呈现出的核心要义
通过对案例过程的深度描摹，展示了公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程。在这一过程中，公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的作用机制是本案例分析过程中所表达的核心要义，具体包括增能机制、细分机制和平衡机制。在整个作用机制中，公共数据共享在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径）的实现，完成“增能机制”（目标任务），最终加速超大城市治理数字化转型。
⒈增能机制：提升城市数字综合型治理能力
在公共数据共享加速超大城市治理数字化转型中，作为这一过程的首要目标和主要任务，增能机制主要通过上文涉及的“整体-协同”治理方式，提升城市数字化综合治理能力，具体包括治理赋能和数据驱动这两个增能过程。
其一，治理赋能增能过程。一方面，在从封闭管控向精细化管理转换的过程中，难免会遇见公共治理的碎片化问题，这时治理数字化转型过程的整体性思维就有很大的益处。其实，跨部门、跨区域的协调治理，也是治理数字化转型过程的整体性思维的一个反映。从跨部门到跨区域的协调，不仅需要城市治理数字化转型过程的协同性流程，还需要治理数字化转型过程的整体性思维，进行精细化管理。另一方面，前文提及公共数据平台建立包含采集与输入、整理与上传、归档；公共数据平台开放包含公共数据获取准入和公共数据平台共享；平台治理与数据共享包含公共数据联动和人工操作完成。在这一过程中，实现对政府机构和政务信息部门的协调与整合，可以推动城市治理数字化转型的整体化治理，加速形成良好的城市治理环境，实现治理赋能增能。
其二，数据驱动增能过程。由于数据的驱动也依赖高新技术的加持，城市治理的整体性过程离不开科学技术的进步与发展。在城市治理数字化转型加速的过程中，数据本身的驱动作用可能会带来一定的技术性问题，所以人工操作过程也同样需要发挥作用，尽可能减少或避免此类情况的发生。《上海市公共数据共享实施办法（试行）》的发布，有助于提升超大城市治理数字化转型能力，这是增能机制作用的实际体现。因为这不仅是公共数据驱动增能过程的一个环节，还是有助于推动和实现从跨部门到跨区域协调的统筹整合，进而达成城市治理流程的协同性目标，提升城市数字化综合治理能力。只有这样，城市治理部门才能贯彻落实“放管服”改革，优化城市居民服务的质量与水平，最终加速超大城市治理数字化转型。
⒉细分机制：实现治理转型中的精细化管理
在公共数据共享加速超大城市治理数字化转型中，作为这一过程的基本方式和治理途径，细分机制通过对公共数据平台共享流程的不断细分，实现治理转型中的精细化管理。因此，《上海市公共数据共享实施办法（试行）》的发布，不仅是增能机制的间接体现，也是城市治理数字化转型从封闭管控向精细化管理的一个转变，这体现了城市治理的细分机制。具体来说，细分机制包含精准获取信息和明确利益边界这两个主要层面。
其一，精准获取信息。一方面，细分机制意味着在城市治理中政府的政务信息部门可以获取更为精准的信息。相对于封闭管控，精细化管理需要城市治理部门了解更多的情况和信息，掌握更多的居民实际想法。另一方面，细分机制意味着在城市治理中政府的政务信息部门需要实现跨部门、跨区域的协调治理。《上海市公共数据共享实施办法（试行）》的发布，不仅需要治理数字化转型过程的整体性思维，还需要跨部门、跨区域的协调治理。对公共事务治理的协同性发展需要多元主体联合共同发挥作用，只有这样才能实现跨部门、跨区域的协调治理。总之，城市治理的协同性是从治理数字化转型过程的流程着手，而城市治理的整体性思维方式是从封闭管控向精细化管理着手，其目的一致，即加速超大城市治理的数字化转型，完善社会智能服务。
其二，明确利益边界。在这一进程中，一方面，细分机制意味着在城市治理中各个治理主体权责明晰。超大城市治理的数字化转型还要明确政府、市场和居民之间的利益边界。上海市公共数据共享可以使得社区居民、企业员工等各界公众利益主体都会满意自己的待遇，保证社会治理的和谐、稳定及全面发展。另一方面，细分机制意味着在城市治理中各个关联主体的利益边界明确。公共数据采集与输入、整理与上传、归档，贯穿于整个环节，涉及多个治理主体和政府部门，这意味着公共数据平台的建立需要细分具体岗位的职权。例如，在疫情期间，小区出入时可核验出入人员的健康信息情况；在企业复工时，可核验企业员工的健康信息情况；当出入公共场所时，可核验人员的健康信息情况；而在医疗机构就诊时，可核验患者的健康信息情况（资料来源：上海卫生健康委员会官网）。不仅如此，相关部门还需要加强对公共数据平台的综合治理，让人工操作与平台智能充分结合，从而在治理数字化转型加速过程中实现城市精细化管理，发挥细分机制的作用。
⒊平衡机制：打造政府、市场、居民互利共同体
在整个作用机制中，公共数据共享通过“细分机制”的实现，完成“增能机制”，最终加速城市治理数字化转型。而这一切实现的前提条件在于打造“平衡机制”。在公共数据共享加速超大城市治理数字化转型中，作为这一过程的关键之处和难点所在，平衡机制通过明确政府、市场、居民等主体之间的利益边界，打造多主体的互利共同体生态系统。
其一，“平衡机制”的目的是为了让社会各主体之间能够共同享受公共数据共享带来的红利。公共数据赋能推动了社会各主体之间的合作，尤其是数字政府作用的发挥。这使得各主体能够积极参与到超大城市治理数字化转型的加速进程中，从而达成这一目标。在《上海市公共数据共享实施办法（试行）》发布过程中，政府、市场和居民等社会各主体之间的利益边界可能有比较模糊的地方，这是因为公共管理问题的复杂性所致。因此，政府、市场和居民等社会各主体之间的利益边界必须明确，这样才有助于各主体共享数字化转型带来的红利，也有助于数据平台的建设和维护。
其二，“平衡机制”的难点在于明确政府、市场、居民等主体之间的利益边界，使得各主体都能在城市治理数字化转型中合理享受福利，提升自身的幸福感。一方面，公共数据平台开放可以为居民提供高质量的社会公共服务。公共数据平台开放包含公共数据获取准入和平台共享，这一环节不仅是研究公共数据共享的中心步骤，同时也在一定程度上纾解了超大城市治理数字化转型的推广、实施困难。另一方面，对于广大上海市居民来说，城市治理数字化转型的具体实施效果便是对《上海市公共数据共享实施办法（试行）》发布的一个重要回应。该实施办法的发布，其目标就是为了提供更为高质量的社会公共服务，而居民普遍感到满意正是社会公共服务高质量的一个重要表现。
其三，“平衡机制”最终的目标是打造一个良好运行的多元主体之间互利共同体生态系统。多元主体互利共同体生态系统的中心思想是实现公共服务的均等化，核心是利益分配的合理化。这不仅有助于实现公共数据共享，还有利于加速超大城市治理数字化转型的进程。对于城市居民来说，公共数据共享最为显著的特点便是便捷性、实时性和高效性。这不仅可以极大满足居民的实际需求，还可以加速实现公共数据要素的流通和共享，从而满足公共数据市场的发展需要，最终在多元主体之间形成良好的互利共同体生态。
五、结论与讨论
（一）基本结论
以上海市为对象，使用网络资料和访谈资料，以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，在中国场景下借鉴整体性治理与协同治理这两种理论，基于过程的全景式分析，构建了一个解释性分析框架，展示了公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程和作用机制。对于本案例，研究主要有以下三个发现：
第一，公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的运行过程，主要从公共数据平台建立（公共数据采集与输入、整理与上传、归档）、平台开放（公共数据获取准入和平台共享）、平台治理与数据共享（公共数据联动和人工操作完成）三个方面依次展开。其中，公共数据平台建立、平台开放、平台治理与数据共享，在这一运行过程中，分别起到逻辑起点、中心步骤和最终目标的作用。
第二，在平台治理与数据共享过程中，各行为主体既要保证整体性思维，又要实现协同性流程。具体来说，公共数据共享加速超大城市治理数字化转型的过程，既要保证从封闭管控到精细化管理的整体性，又要保证实现跨部门、跨区域的公共事务协同治理，从而实现从“管”到“治”的目标，达到从“没有不满意”到“满意”的效果。在超大城市治理数字化转型的过程中，做到从封闭管控到精细化管理，意味着在城市治理投入更多时间、人力和物力。一方面，要保证从封闭管控转向精细化管理的整体性，需要充分发挥数字政府的建设性作用，发挥其总体调控的功能与效果。另一方面，要保证实现跨部门、跨区域的公共事务协同治理，需要整体性治理与协同治理共同发挥自身作用。这样不仅可以加速超大城市治理数字化转型的进程，还可以发挥“放管服”改革在城市治理数字化转型中的政策性促进作用。
第三，作为超大城市治理数字化转型的力量源泉，公共数据共享通过数据平台实现了数据赋能的力量，使人工操作与平台智能相结合。在这一过程中，公共数据共享实践在促进达成“平衡机制”（关键难点）的过程中，通过“细分机制”（方式途径）的实现，完成“增能机制”（目标任务），最终加速超大城市治理数字化转型。其一，在这一情境中，社会各主体（尤其是数字政府）需要充分参与超大城市治理的数字化转型。其二，政府、市场和居民等社会各主体之间的利益边界可能有比较模糊的地方，这是因为公共管理问题的复杂性所致。其三，这个过程需要通过明确各方之间的利益边界，维护好城市居民的合法权益，共享数字化转型带来的红利，从而为这一转型加速过程提供法律层面的保障。其四，数字政府不仅要积极参与到超大城市治理数字化转型中去，更有义务当好这一过程的“守门人”，帮助处理其中的复杂问题。这不仅展现了我国政府具备促进社会经济发展的能力，同时也体现了它是一个保障和维护最广大人民群众根本利益的服务型政府。
（二）进一步讨论
对于本案例内容以及所建构的解释性分析框架，研究进一步讨论主要包括以下三点：
第一，在超大城市治理过程中，上海市公共数据共享实践不仅有助于实现公共政策的创新，还将推动政府公共服务水平的不断提升。由于研究所构建的解释性分析框架中的治理思路部分既包含整体性治理理论的整体性思维，也包含协同治理理论的协同性流程，两种理论的使用处于“你中有我、我中有你”状态。在超大城市治理的数字化转型过程中，既要实现精细化管理，又要跨部门、跨区域、跨行业协调。在这一公共政策推广过程中，上海市公共数据共享实践值得借鉴，这也呼应了我党全心全意为人民服务的宗旨。此外，尽管公共数据共享的力量可以为居民带来数据智能的优惠和便利，但依然要通过人工审核来完成全部操作，实现智能治理数字化转型的一体化发展，从而加速超大城市治理数字化转型的进程。
第二，本案例不仅体现出当前数字经济迅速发展的时代背景，还体现出研究内容的前沿性。一方面，案例中所涉及的“公共数据”概念，将公共经济学中公共物品的基本概念扩展到数据层面，并具有了公共政策学的属性和特点，体现了一种理论范畴上的创新；另一方面，案例中的公共数据平台建设过程，也是加速超大城市治理数字化转型的一个创新举措，从而拓展了城市治理的前沿内容，进一步丰富了公共管理学的理论与实践。
第三，案例中所构建的解释性分析框架，不仅进一步丰富了公共管理学科的理论，还拓宽了国家治理创新的边界。解释性分析框架包括全景式过程展示与“整体-协同”治理思路两个基本方面。“整体-协同”治理思路分为整体性思维和协同性流程两块。一方面，“整体-协同”治理思路的整体性思维需要治理方向从封闭管控向精细化管理的转变；而整体性治理理论则强调政府职能的整体性运用。其中，“整体-协同”治理思路的整体性思维进一步拓展了整体性治理理论的深度，使得理论更具有生命力。另一方面，“整体-协同”治理思路中的协同性流程需要从跨部门到跨区域的协调管理；而协同治理理论则强调治理过程中的协同机制。在这一转型加速过程中，“整体-协同”治理思路中协同性流程也同样进一步拓展了协同治理理论的运用范围，使其符合上海市公共数据共享与超大城市治理数字化转型的现实需求。
（三）局限与展望
对于超大城市治理数字化转型来说，上海市公共数据共享作为试行方案，有利于推动和加速这一进程，但还充满着不确定性和风险性的挑战，该研究主题仍有许多值得思考的地方。
基于此，从以下三个方面值得回顾和展望：首先，本研究以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，探寻上海市这样一个超大城市的治理数字化转型加速问题。尽管研究具有典型性和代表性，但众所周知的是，中国国内的超大城市远不止上海市一个，所以研究的普遍性意义有待进一步拓宽。对此，未来可以增加更多的超大城市治理数字化转型的案例，开展多案例对比分析，探索其中的张力，进一步提高研究资料的信效度。其次，本研究以上海公共数据平台建设过程为例进行分析，因此由这个案例而设计的解释性分析框架具有一定的区域局限性，是否完全适合其他超大城市治理仍需要进行合理改进与完善。最后，作为演绎式的案例研究设计，未来可以进一步优化分析框架和案例分析内容。此外，未来研究不仅可以对相关实务部门进行深入调研和访谈，还可以采用量化研究的方法，对上海市公共数据共享加速城市治理数字化转型的实施效果作进一步探究，对此提出更为完善的政策建议以供地方参考。
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