作者：高丰，开放数据中国执行主任
一、引言
国家“数据二十条”的发布，正式将“公共数据授权运营”引入了公共数据开发利用的政策版图之中。同时，随着数据要素市场的建设热情日益高涨，各地数据交易机构和潜在数商都将目光瞄准了公共数据这一类重要数据资源的流通，由此开启了全国各地政府对公共数据新一轮流通制度的探索和建设。
金融场景，是公共数据开发利用的重要实战阵地。当前，金融机构对公共数据开发利用的预期也正在悄然发生变化。此前金融机构普遍通过一事一查的信息系统查询或验证得以静态访问到公共数据，而当前则亟待转变为基于机器可读的程序化实时查询、批量访问或基于隐私安全前提的联合建模。同时，广大金融机构期望打破原有的“大型国有金融机构专有协议”的特殊壁垒，使得中小金融机构或金融科技企业也能够通过日常机制平等访问和利用公共数据。
因而，当前公共数据授权运营的制度设计是否能够满足金融机构的需求，真正盘活金融领域的公共数据流通从而实现价值转化，成为了当前数据要素市场基础制度的关键研究问题。本文中，我们就将试图汇总梳理当前各地公共数据授权运营制度设计的差异，并分析此种差异为金融机构利用公共数据所带来的潜在挑战，从而最终提出优化现有公共数据授权运营制度的建议。
二、百花齐放的公共数据授权运营制度设计
当前，公共数据授权运营制度在全国各地正呈现“百花齐放”的姿态：省级层面，浙江省、北京市相继出台相关管理办法；地方层面，以四川成都、浙江杭州、湖南长沙、山东青岛、吉林长春等为代表至少已有15个地方城市出台相应管理办法，甚至在区县层面也有深圳福田区、绍兴新昌县制定了相关管理办法。
而百花齐放的背后，是各地方当前对公共数据授权运营的本质内涵和功能定位仍持有差异化理解。因而，各地管理办法中所设计的授权运营制度，也有着千差万别的模式。笔者所在研究团队前期已就各地制度设计差异开展了不同层面和维度的对比分析，形成了一系列《剖析公共数据授权运营》的工作报告。此处考虑到篇幅限制，无法展开具体分析，但就我们分析得到的主要异同总结如下：
（1）各地制度设计目前侧重于“如何建立授权运营”，对于“如何做好授权运营”尚未涉及或仅有原则性条款
我们发现，当前各地授权运营政策文件普遍一致聚焦于回答“如何建立授权运营”，即主要回答“谁有资格授权”（授权主体）、“谁有资格成为运营方”（准入资格）、“如何挑选运营方”（授权程序）、“如何构建运营关系”（法律关系及利益分配机制）这四个关键问题。
相对地，对于“什么是好的运营工作”（成效目标）、“如何考评运营方工作”（评估机制）、“如何保障运营工作成功开展”（保障监督，例如如何保障数据质量符合应用需求）、“如何做好运营工作的托底和应急”（应急托底，例如如何应对运营方退出后的数据服务延续）等聚焦于“如何做好授权运营”的问题，则要么是尚未涉及，要么是只有原则性涉猎并寻求后续单独建立规章制度。
（2）就运营逻辑而言，当前构成以“应用为导向“ v.s. ”要素为导向”的二分格局
所谓运营逻辑，即制度设计中对授权运营所设定的核心目标。我们通过分析比对不同地方的设计，发现当前主流有两种模式：
一是“应用为导向”，即认为授权运营的核心目标是直接实现原始数据到场景应用的转化。这一逻辑下被授权方即是应用方，而授权运营实质是将原始数据的加工权和产品运营权直接经由授权协议的形式特许给应用方。此逻辑目前以浙江省及其辖内城市为典型代表，例如在温州市的新闻稿件中就将其公共数据授权运营管理办法形容为“企业申请公共数据的‘使用指南’”，可见“授权”是对“申请”的回应。
二是“要素为导向”，即认为授权运营的核心目标是是通过将原始数据加工为更符合市场需求和安全需求的要素化产品或服务，从而间接实现原始数据到场景应用的转化。这一逻辑下被授权方是中间方，其重要职责是能够将数据资源加工为产品或服务，再通过市场交易等方式流通至应用方而转化为场景应用。此类型目前据观察，是更多省市（地方）所采用的思路。
（3）就授权逻辑而言，当前构成以“平台为中心”v.s.“数据为中心”的二分格局
所谓授权逻辑，即制度设计中依循何种逻辑将何种资源及其相关权利由授权方授予被授权方。我们通过分析比对不同地方的设计，发现当前主流有两种逻辑驱动了授权：
一是“平台为中心”，即授权的核心对象是运营平台，所授予权利是平台运营权。在这一逻辑下，数据权利例如数据加工权则是被动和平台运营权所捆绑附带授予运营方的。运营方相应工作的重点是如何管护好运营平台这一“生产环境”，并通过技术（例如对原始数据加工）和管理（例如审核准入应用方）手段服务应用方使用这一“生产环境”。当前，我们观察到遵循“平台为中心”逻辑开展的授权，在不同地方又可分为“统一平台”（例如青岛），以及“分领域平台"（如北京）两种子类，但无论是哪种模式授权运营都是在所谓的“授权运营域”这一安全域中开展的。
二是“数据为中心”，即授权的核心对象是数据，运营方将按照不同情况被授予数据加工权，和/或数据产品运营权。在这一逻辑下，运营方被引入是为了围绕所授权的公共数据开展加工、营销、管理、服务等一系列链条式的运营工作。当前，我们观察到这一逻辑下的授权又可能根据应用场景（如杭州）、运营场景（如长沙）、运营领域（如北京）等设定的不同相应设定不同的可运营数据范围，及确定运营方是否可在授权期内动态调整数据范围。
三、纷杂的授权运营制度对金融领域的潜在影响
基于上述分析，我们在此节中将切换至金融领域应用方视角，来解读不同运营和授权逻辑下开展的授权运营对应用方准入访问（即是否有资格访问利用公共数据）和实际接入（即通过何种技术机制访问利用公共数据）的潜在影响。为此，我们构建了一个矩阵，其横轴为授权逻辑（「平台为中心」v.s「数据为中心」），纵轴为运营逻辑（「应用为导向」v.s.「要素为导向」），在不同交叉组合下构成四个象限。我们在不同象限下分别对应标记了当前的代表城市/省份，并相应注释了各模式下准入访问和接入方式上的差异：
为了便于读者更为形象理解上述差异，我们此处以“普惠金融”场景为案例，简述不同地方模式为金融领域应用方所带来的挑战。普惠金融场景下，金融机构典型数据需求是获取公共机构所掌握的企业主体的相关注册登记、行政处罚、税收社保等相关信息，从而从信用风险角度评估贷款可能性。当前北京市所推出的金融数据专区和广州市推出的“企业经营健康指数”就是两种截然不同的运营模式：北京是典型的“以平台为中心、要素为导向”的运营模式，其授权北京金控集团旗下金融大数据公司，搭建金融专区运营平台，通过为金融机构提供相安全的“金融数据操作间”服务，使得金融机构可以开展联合建模，实现自有数据应用的自主开发；广州则是典型的“以数据为中心，应用为导向”的运营模式，其授权了广州金控征信服务公司通过加工公共数据产出了应用产品“企业经营健康指数”。
我们不难看出，北京为应用方提供的是公共数据服务，具备开发的灵活性和客制化可能，金融机构可以根据自身需求引入外部数据和公共数据结合，依据自有的算法对企业信用予以评估。而对于广州，金融机构只能获得已经计算完毕的信用分（即健康指数），而无法灵活基于自身算法利用原始公共数据。当然，金融机构也可以选择去参与地方授权主体的竞争，从而和广州金控征信服务公司一样获得平等利用原始公共数据的机会，但是否地方会在相同场景已有授权主体和产品情况下重复授权则是悬而未决的问题。
综合前述分析，我们可以看到对于金融领域应用方而言，目前各地百花齐放式的公共数据授权运营工作，将为金融领域应用方准入和接入公共数据带来显著的学习成本、时间成本和人力成本。特别是对于跨省市地域的国有大型金融机构，面对地方上不同的制度设计，将会需要投入更大的成本去应对模式差异带来的公共数据开发利用的复杂。而对于中小型金融机构或金融领域科技企业，如何在不同地域的不同模式下，实现公平平等的准入和接入，将会是关键所在。
而除了地方差异化所带来的挑战之外，当前制度设计中尚未回应的一系列“如何做好授权运营”的问题，也将对金融机构利用公共数据带来挑战。一项关键挑战在于数据质量是否能够满足金融机构需求。虽然当前多地试图建立数据质量的反馈机制，并通过原有公共数据政策要求数据源头单位做好数据治理，但具体实践中是否数据质量问题能够得到及时、有效地解决，目前仍旧缺乏有效的手段。进一步而言，不同地方模式下对于同一类型数据（如上述的普惠金融场景）是否有符合应用方行业标准化的接口规范或产品规范，从而能够助力应用方基于标准化规范实现统一接入应用，也是公共数据产品或服务走向交易市场的关键因素。
另一项关键挑战，则来自于授权运营方以及其所提供产品/服务的稳定性。当前的制度设计中，各地一般会约定2-3年的授权周期，并采用评估机制考评运营绩效。但当前仍旧空白的是，对于授权主体（主要是”要素为导向“的运营逻辑下）其所生产而提供的公共数据产品或服务，是否随着其协议到期或评估不合格而就此下线停止服务？任何继任的授权主体是否需要重新开发相应产品/服务，是否会导致产品/服务前后准入规则、接入方式、数据质量都有着显著差异？这些都会给应用方利用公共数据带来极大的不确定性。
四、结语
在本文的结尾，我们认为，为了能够为金融领域提供更为高质量、高稳定性以及低成本（指学习成本和时间成本）的公共数据产品或服务，公共数据授权运营的制度设计应当围绕金融行业的公共数据需求和应用特点，在全国各地范围内实现行业为中心的模式对齐，并探索可能的标准化。
为此，我们建议：
（一）金融领域机构可通过联盟、行业协会等渠道对金融领域公共数据的重点数据需求及质量要求、关键应用场景予以梳理，形成一定的行业标准化目录，从而能够供不同公共数据授权运营主体予以参考，对应供给符合需求的、标准化的公共数据产品或服务。
（二）大型国有金融机构应发挥行业领军作用，总结和分享其和不同地方公共数据授权模式合作的经验，从而帮助和汇同其他中小金融机构和中小微金融科技企业，共同面向政府和授权运营单位提供反馈意见，共同改善授权运营制度设计。
（三）不同地方应能够就授权运营开展横向和纵向的沟通协作，并邀请金融机构为代表的垂直行业应用方，共同就授权运营制度的设计和实际落地开展定期、参与式的沟通、协作、评估，从而让公共数据的开放利用真正进入一个以服务为导向的运营时代。
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