2024年1月11日，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》正式公布。《指导意见》对我国的数字经济发展、数据资产管理到底能够带来哪些具体指导？本文试图对该意见进行解读，以飨读者诸君。
一、《指导意见》出台的大背景
2020年4月，国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据定义为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素。2022年，中央印发《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），对构建数据基础制度作了全面部署，明确提出推进数据资产合规化、标准化、增值化，有序培育数据资产评估等第三方专业服务机构，依法依规维护数据资源资产权益，探索数据资产入表新模式等要求。
在经济学理论中，能作为生产要素，至少要满足以下三个要求：一是进行社会生产经营活动所需的基本资源；二是可以被用来进行市场交换；三是可以形成价格与体系。数据资产作为经济社会数字化转型进程中的新兴资产类型，正日益成为推动数字中国建设和加快数字经济发展的重要战略资源。根据《数据二十条》，数据资产可以以合理的价格进行市场交换，完全满足了经济学中生产要素的完整定义。
2023年2月，中央印发《数字中国建设整体布局规划》，进一步指出要畅通数据资源大循环，构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构；加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究等。2023年8月，财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，中国资产评估协会制定了《数据资产评估指导意见》，为数据资源的会计处理、数据资产的价值确定奠定了管理制度基础。
在以上规范性文件的基础上，为规范加强数据资产管理，推进实现数据资产“三化”，财政部制定《指导意见》非常必要和及时，该意见明确提出了数据的资产属性，可以实现数据的资产化，也为下一步数据的资本化、证券化奠定基础。该意见的发布，既能更好保护各方权益，也能更好地促进数字经济快速发展，更好统筹数字经济的发展和数据安全。
二、《指导意见》所遵循的主要原则
一是坚持依法依规，统筹发展和安全。《指导意见》作为规范性文件，其上位法是《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》。该意见提出以保障数据安全为前提，对需要严格保护的数据，审慎推进数据资产化；对可开发利用的公共数据，支持合规推进数据资产化；对规模庞大、企业亟需1的个人和商业数据，鼓励合规资产化并进入交易和流通，进一步发挥数据资产价值。
二是聚焦合规利用，明确资产管理基础。《数据二十条》创造性地提出资源持有权、加工使用权和产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，这对我国构建体系化的数据要素基础制度具有重大的理论和实践意义。适应数据资产多用途属性，摆脱“一物一权”的传统物权思维，按照“权责匹配、保护严格、流转顺畅、利用充分”原则，明确数据资产管理各方权利义务，推动数据资产权利分置，通过试点完善数据资产权利体系，推进数据资产赋能增值，夯实开发利用基础。
三是坚持创新方式与试点先行相结合。《指导意见》强化部门协同联动，完善数据资产管理体制机制。坚持改革于法有据，既要发挥顶层设计指导作用，又要鼓励支持各方因地制宜、大胆探索，支持地方、行业、企业在数据资产标准化、资产化方面进行市场化创新。目前各地筹建了多家数据交易所，如上海数据交易所、贵阳大数据交易所，已经具备数据资产交易的基础条件。一些企业如国电辽宁还在筹建能源数据要素交易中心，为《指导意见》的实施落地奠定了基础。
三、《指导意见》的主要内容
针对当前数据资产管理中存在的问题，《指导意见》明确，要以促进全体人民共享数字经济红利、充分释放数据资产价值为目标，以推动数据资产合规高效流通使用为主线，有序推进数据资产化，加强数据资产全过程管理，更好发挥数据资产价值。《指导意见》主要包括总体要求、主要任务、实施保障等三方面十八条内容。
一是明确工作原则，即坚持确保安全与合规利用相结合、坚持权利分置与赋能增值相结合、坚持分类分级与平等保护相结合、坚持有效市场与有为政府相结合、坚持创新方式与试点先行相结合。
二是确定主要任务，包括依法合规管理数据资产、明晰数据资产权责关系、完善数据资产相关标准、加强数据资产使用管理、稳妥推动数据资产开发利用、健全数据资产价值评估体系、畅通数据资产收益分配机制、规范数据资产销毁处置、强化数据资产过程监测、加强数据资产应急管理、完善数据资产信息披露和报告、严防数据资产价值应用风险等12方面内容。特别对具有国有属性的公共数据资产管理作出针对性规定，更好对相关主体管好用好公共数据资产提供政策指导。
三是强化实施保障，包括加强组织实施、加大政策支持、积极鼓励地方、行业、企业的试点等。
四、出台《指导意见》的必要性
数据资产直接关系财政部门的多项职责。通过参与数据资产管理工作，促进数字经济健康发展，是财政部门履职尽责的重要工作内容。在数字经济发展迅猛的当下，数据资产的基础管理、登记入账涉及财务管理工作越来越多，由财政部牵头起草《指导意见》非常必要，可以对数据资产相关产业的财政补贴和收益分配、数据资产的评估涉及资产评估管理、数据资产相关国有权益涉及行政事业单位国有资产管理起到指导作用。
当前，数据要素、数据资源、数据资产、数据产品等概念使用较为混乱，存在不规范、不统一问题。数据资产区别于普通资产，在管理模式上与数据的管理有所差别。要管好用好数据资产，首先要对数据资产进行统一界定并提出总体指导要求，这就亟需《指导意见》的出台。
数据资产是数据要素价值发挥的重要载体，无论持有数据资产的主体是政府、公共服务机构还是经营主体，不区分持有主体，都应在数据安全法和个人信息保护法等基础上，遵循资产管理和财务管理相关要求，对其持有的数据资产进行规范管理，也需要规范性文件的出台。
由于数据易复制、非排他等特性，此前理论界争论比较多的是数据及数据资产的所有权问题，特别是个人数据和企业数据、公共数据之间的权属难以明确。《数据二十条》创造性地提出“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，淡化所有权，强调持有权，以及衍生的相关权益，是传统《物权法》“一物一权”理念的重大创新和突破，很好地解决了权属问题。
五、关于公共数据资产使用的可行性
有关中央部门、地方政府的公共数据资产均应当在确保安全的情况下对外使用。
一是地方政府探索政府集中统一授权开发利用公共数据资产。例如浙江省就推进公共数据加速共享，贯通省市县三级公共数据，明确政府可以授权符合安全条件的单位运营公共数据，授权运营单位对利用公共数据加工形成的数据产品和服务获取合理收益。
二是行业主管部门授权特许企业开发利用行业内公共数据资产。如中国气象局建立以用途用量为依据的高价值数据供给机制，充分释放气象数据经济和社会价值。其中，上海气象局开发海洋气象传真图，在上海数据交易所完成挂牌。在电力领域，国网辽宁电力公司建设东北能源大数据中心项目，并拟设立能源数据交易中心。
三是各类主体积极开展各种公共数据合作和技术开发。如深圳数交所参与的部分企业与各级政府部门公共数据公开平台开展深度合作，由公共数据公开平台向特定企业提供个性化端口、开放更大数据流量、更便捷的商业查询方式，进一步开发已公开公共数据资源的潜在价值。
六、关于数据资产管理的风险防范
《指导意见》重点关注了数据资产管理的风险问题，在工作原则中，首先提出要坚持确保安全与合规利用相结合。统筹发展和安全，正确处理数据资产安全、个人信息保护与数据资产开发利用的关系。在各部分内容中，也都体现了以安全为前提的工作思路。
《指导意见》提出，一是涉及处理国家安全、商业秘密和个人隐私的，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。二是要严格按照“原始数据不出域、数据可用不可见”要求和资产管理制度规定，推进数据资产化，稳妥推进公共数据资产开发利用和授权运营等，守住数据安全底线。三是为将安全贯穿数据资产全过程管理，《指导意见》对强化数据资产全过程监测、规范数据资产销毁处置、加强数据资产应急管理等做出了指导性规定，并提出公共数据资产授权运营前要充分评估授权运营可能带来的安全风险，明确安全责任，运营主体应建立公共数据资产安全可信的运营环境等内容。四是为严防数据资产价值应用风险，《指导意见》提出，要通过合理程序避免虚增公共数据资产价值，并提出在推进有条件有偿使用过程中，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，相关方要依法依规采取合理措施获取收益，避免向社会公众转嫁不合理成本等要求。
企业数据资源会计核算规定于2024年1月1日起施行，相关会计核算要求已在暂行规定中体现，企业将根据实际情况，结合核算要求和入表产生的影响，作出是否入表、如何入表的决策。数据资产入2表是否会成为企业银行申请融资贷款的抵押品？《指导意见》明确提出严禁虚增评估价值，防范相关风险；数据资产评估指导意见也明确了评估流程和方法等。银行会按照风险控制的流程要求开展，数据资产的质量、价值评估、应用场景等均将作为是否发放贷款的考量因素进行审慎处理。随着数据领域相关工作的推进，试点地区经验不断积累，数据资产应用场景和交易市场不断丰富扩大，贷后风险也可以得到更好控制。
总体而言，财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》的出台，对我国数字经济发展将起到促进作用，是数据要素价值化进程中的一个重要里程碑，将对数据要素的资产化、资本化、证券化的进程进行规范，对我国数字经济与实体经济深度融合产生深远的影响。
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