2019年11月28-29日，由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司、清华大学国家治理研究院联合主办的“2019智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数字化转型——共识与策略”为主题，来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体等齐聚一堂。其中，28日主论坛有近800名嘉宾到场，更有近6000人同步收看直播。
本文系佛山市政务服务数据管理局副局长卢海英女士于11月28日在“2019年智慧中国年”主论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。
【佛山市政务服务数据管理局副局长 卢海英】
各位专家、同行、领导，下午好！非常感谢主办单位给我这个机会来分享我们佛山的实践经验。前面的演讲多是从比较宏大的主题来讲数字政府、数字城市、数字社会的建设，我将从“工程建设项目行政审批制度改革”这一较小的主题来分享佛山对数字政府建设的认识和实践。其实前面也提到，数字政府并不是冷冰冰的政府，我们从行政服务的长期实践中发现，数字政府背后的数字化和智能化服务需要更多的人工在后台进行支撑，同时政务服务也亟待转型升级，所以我们提出“一网通办”和“一支队伍”。
一、佛山市工程建设项目审批制度改革历程
佛山的工程建设项目审批制度改革启动较早，2003年至今已经历三轮改革：
（一）第一阶段（2003-2007年）
2003年7月实施工程报建并联审批改革；简政放权，投资建设领域市向区下放95%以上的管理权限；实行“一家牵头、抄告相关、并联审批、限时办结”并联审批机制；从立项审批到施工许可分四个阶段从200多天压减到45个工作日。
（二）第二阶段（2008-2015年）
在大部制改革、简政强镇改革和投资管理体制改革背景下，深化实施工程报建并联审批改革；区向镇街下放管理权限60%；2012年，将工程报建改革延伸到验收阶段，实施联合验收改革，验收时间从平均180天左右统一压缩至13个工作日以内。
之前改革更多是讲流程再造，比如怎么并联起来、压减时间，但我们觉得没有抓到根本点。工程领域政府的治理能力其实体现了几个矛盾：一是人的发展跟城市发展的矛盾，二是政府与政府之间对城市发展的决策机制存在矛盾，三是政府部门与部门之间的管制水平、能力、理念也有矛盾和不一样的地方，四是企业和群众“办事难”的背后也存在很多矛盾。
（三）第三阶段（2018年至今）
2018年10月，在全国16个试点城市试行工程建设项目审批制度改革的背景下，探索非试点城市复制试点经验，实施了27项改革举措；2019年3月国务院开始在全国范围内全面开展工程建设项目审批制度改革，我们在全市试运行，7月1日正式实施。
二、新一轮改革主要目标
佛山市工程建设项目行政审批制度改革的主要目标：（1）压缩审批时限，这是从需求侧来说，企业和群众需要办事简单方便，所以我们提出政府投资类项目实现从立项用地、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，全流程控制在43个工作日内完成；社会投资类项目从立项用地规划许可、工程建许可、施工许可、竣工验收四个阶段，全流程控制在38个工作日内完成；整体上比全国规定时间压减60%以上。（2）建立管理体系，这是从政府供给侧来说，只有建立完善科学的管理体系，需求侧的服务才有可能实现简便和时间上的压缩。
三、主要做法及成效
我们主要围绕“八个一”来开展工作：一张蓝图强统筹、一套流程强并联、一家牵头强协同、一个平台强监管、一套机制强保障、一支队伍强服务、一个窗口少跑腿、一张表单少材料。
跟之前比较，我个人感觉新一轮改革重点落在“一张蓝图”和“一个平台”，因为这次的“一张蓝图”是全流程全覆盖，而不只是针对核心的审批环节。政府职能有两点要转变，一是政府决策机制要转变，二是部门监管方式要转变。“审批”也是一种监管方式，是一种事前监管，监管方式怎么转变？事中监管可以事先决策时，先用规划来进行刚性引领，事后通过信用等进行监管，所以这次的改革链条拉长了。此外，改革对象除政府部门外，还包括社会中介组织、公共资源交易平台等。还有一点是之前改革没有着重于制度化，就是说改就改、一份方案一贯到底，但里面很多具体操作规则没有制度化，这次我们注重做一套机制来保障这个改革。
（一）“一张蓝图”强统筹
“一张蓝图”是这次改革的基础，如果没有“一张蓝图”，则无法解决审批时间加速的问题。因为它解决的是城市发展跟人发展的矛盾问题，以及政府部门与部门之间的决策机制问题。
过去规划城市的发展，部门是以自己的管理管控要素去设定自己的范围和要求，反映给社会的就是必须达到某些建设条件才能建设。如果我们部门之间的规划出现问题或冲突怎么办？我们在做“一张蓝图”时就发现部门间有800个矛盾冲突点，这就需要协调（协调后，后续的审批才能顺畅），所以“一张蓝图”的建设首先要解决的是规划冲突的问题。
然后需要解决规划统筹的问题，这张“蓝图”不能只着重于自然资源部门的城乡规划和土地规划，还要考虑各行业的城市管控要素，比如水利部门要求在滩涂地之外多少米不能建房子，交通部门的省道国道多少米之内不能建房子等。所以这次我们把空间管控等各部门管控要素全部统起来做“一张蓝图”，这张“蓝图”汇聚了13个部门，26类核心管控要素和165个空间数据图层，包括核心管控层、基础管控层、技术要素层、部门专项层。
此外，还需要解决政府项目决策的问题，以前的项目决策更多是一个简单的可行性报告，然后由政府来决策。要做到项目科学选址首先要进行预选址，而这个预选址就需要借助于我们的“一张蓝图”。政府决策里面最核心的就是合规性审查，任何项目首先要进到我们“蓝图”里面做合规性审查，主要是两件事情：一是项目储备，要进行三年一储备，储备好了列入计划的项目就进行合规性审查；二是建立比较具体的决策机制和流程，项目计划好了我们会给予一定资金做可行性研究，再做空间认证和方案认证，最后上政府决策，这样就减少了规划冲突和决策随意性、多次性。借助信息化手段，通过“一张蓝图”来减少决策时间，实现政府决策机制重构。
（二）“一套流程”强并联
审批流程分两大类九小类，审批时间最短9个工作日，最长43个工作日。在简化办事方面，佛山2002年开始推简政放权。在并联审批方面做了比较大的变化：一是推行联合评审，从多家分头去做转变为一个部门牵头实施（如发改部门）；二是一次征询，从申请人去外部征询各个部门的意见转变为部门自己内部征询，即由一个部门牵头统一征询相关部门意见；三是联合审图推行社会化，从政府自己审转变为全部交给社会；四是全面的联合测绘和联合验收，把我们15个测绘点合起来，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”，联合验收指验收申请后，约定时间联合勘察、出具勘察意见书。
（三）“一家牵头”强协同
工程建设项目分为立项用地规划、工程建设许可、施工许可和竣工验收四个阶段，每个阶段由一个部门牵头，比如立项用地规划阶段和工程建设许阶段由自然资源局牵头，施工许可阶段和竣工验收阶段由住建局牵头，每一块都进行块状的时间压减。
（四）“一个平台”强监管
整合建设“1+3+X”审批管理平台，“1”即佛山市工程建设项目审批管理系统，“3”即多规合一业务协同平台、施工图联合审图系统、工程建设效能监督系统，“X”即电子证照库、电子签章、统一身份认证等。项目受理、审批、建设、监管、招投标、后评价、行政处罚都依据项目统一代码绑定，实现对项目全生命周期全过程留痕管理。监督方面，我们设计了26个监督点来进行检测，并纳入我们的绩效考核。
（五）“一套机制”强保障
我们做了32份制度来保障这个改革，包括实施细则、办事指南、“多规合一”业务协同、项目策划生成、代办服务、告知承诺制、联合测绘、容缺服务、一网通办等等。
（六）“一支队伍”强服务
组建综合性服务团队，以前是由部门自己直接提供服务，现在把服务全部剥离出来，由一个专业团队来提供服务（行政服务中心自己组建团队，体现整体政府形象），包括在线咨询、申报辅导、专线服务、项目代办、综合窗口共计100多名工作人员，建立起分工协作、上下联动、机制健全的审批服务网络，实现“一次告知、一口入件、一口出件”。如在辅导区，通过现场体验、专人代办、跟踪辅导等方式，为各类项目免费提供咨询、指导、协调、代办等全程服务，提高项目申请的精准度和成功率。此外，建设政务服务网“智能咨询平台”，依托12345热线，通过线上智能问答、在线专员咨询等方式，为建设单位提供工程建设项目涉及的政策咨询、事项申报等辅导。
（七）“一个窗口”少跑腿
这里的“一窗”是指互联网上的“一窗”，通过统一门户，打造一个整体政府，实现去部门化、去区域化、去层级化。且这次工程改革实现了全程无纸化流转，包括电子身份认证、电子证照、电子签章、电子材料等，都是电子化的。涉及31个部门、123个事项、20多个环节都是零跑腿。还有工程建设网上主题式服务有别于之前供给侧提出来的办事流程，我们是反过来，站在需求侧的角度提供个性、精准、智能的场景式服务，比如通过场景问答方式提供个性化流程表单等。
（八）“一张表单”少材料
通过部门数据共享，我们把40多份表单全部整合成一份，涉及1710个字段，每个字段都进行数据化，数据化以后可以进行全面共享，可以自动填充表格，不需要人工填写，材料可以通过上下游材料共享、证照共享等多种方式进行共享。改革后，减少表单录入量达48%，减少材料提交率60%。
四、下一步改革
下一步还是要从强统筹、减流程、优服务上下功夫。“强统筹”核心还是根据“一张蓝图”干到底、“一个平台”管全程、“一套机制”统实施的概念去推进我们整个改革；“简流程”方面继续探索“拿地即开工”“带方案出让”审批流程和告知承诺制；坚持服务优先、抓服务，继续优化申报辅导、代办服务、项目前期策划等服务，因为我认为任何的数字化转型不是单纯的数字化转型，更多的是服务型政府的重构。谢谢大家！
附：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设
数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。
依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。
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