冯奎：以制度创新引领数字政府发展

　　2019年11月28日-29日，由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司、清华大学国家治理研究院联合主办的“2019智慧中国年会”在北京隆重召开，会议以“数字化转型——共识与策略”为主题，来自全国有关部委、省、市、区县的电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表以及主流媒体齐聚一堂。其中，28日主论坛有近800名嘉宾到场，更有近6000人同步收看直播。

　　本文系国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员冯奎先生于11月28日下午在“2019智慧中国年会”主论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

「国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员冯奎」

　　大家好！一个月前党的十九届四中全会在北京召开，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中提出数字政府建设。

　　在此背景下，这次年会讨论数字政府建设，回顾数字政府发展方面走过的道路，总结经验并推动形成共识，以更好地推动数字政府高质量发展，意义重大。我交流汇报的核心观点是：以制度创新引领数字政府发展。

　　一、在新的高度上认识数字政府

　　数字政府是引入的概念，作为学术概念提出不到20年，数字政府的前身叫做电子政府，它有一些远亲近邻，如网络政府、智慧政府等，有很多概念是交叉的。

　　数字政府在中国得到迅速发展，背后有两股力量促成和推动，一股力量是以互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术；另一股力量是中国推进的政府治理改革。两股力量加总，推动数字政府建设进入快车道，并以数字政府建设为核心推动了中国经济发展的动力变革、效率变革和质量变革。

　　党的十九届四中全会将制度治理提到一个新的高度，在5000多字的四中全会公报中77次提到了制度，41次提到了治理。在一个专门讨论制度创新、治理体系和治理能力现代化的重要会议上，数字政府被提出来作为一项内容与任务，这就需要我们进一步提高对数字政府的认识。

　　一是数字政府建设的目标更加清晰。四中全会将数字政府建设与国家的制度体系、治理能力建设密切关联，数字政府就具有了根本性、全局性、稳定性和长期性，数字政府的远景目标能见度更加清晰，就是要按照国家治理体系和治理能力现代化的总体目标来设计路线图。

　　因此在数字政府的建设过程中就要不断地去理解国家的根本制度、基本制度、重要制度，理解这些制度的发展现状、发展变化以及目标设定等，在此过程中数字政府建设能够获得最长远最强大的动能，自身也要在这其中调整好发展方向。由此，数字政府建设不但要有问题导向，要解决一些具体问题；还要有目标导向，这个目标导向就是要朝着未来中国实现现代化的远景来设定进化的主线、脉络。

　　二是数字政府的发展水平将会有整体提升。在过去20年中，数字政府的发展是从个别的行业、区域、部门的探索实践起步，带有标杆式、部门性、地区性创新的性质，有的时候带有应急管理的性质。展望未来的数字政府发展，特别是按照四中全会的精神，数字政府实际上要面向更长远的未来，在更高起点上规划，在更多领域里建设，要展开更加深刻复杂的改革，特别要触及经济和社会管理制度一些深层次的方面，在更高质量上发展。可以展望，数字政府会有一个整体质量的提高。这也为所有参与数字政府规划建设，甚至投资的主体带来非常广阔的发展空间。

　　三是数字政府的发展路径更加明确。路径就是依法依规依章推进数字政府建设，按照四中全会的精神，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。所谓的制度规则可以在不同的层面上去理解，但是总体的意思就是要制度化、法治化。这些会成为数字政府建设的依据。如果说过去20年来，关于数字政府的很多方面的发展还是不同地方的操作实践，未来应该主要靠制度来引领和推动，这是发展非常强劲的动力。

　　四是数字政府建设的挑战性大大地增强。数字化的建设，对现有的经济社会秩序是一个巨大的变量，它既带来了机遇，但也构成了很多巨大的挑战。特别是在这个过程中，我们在数字化治理能力方面有明显的短板，因此未来的挑战非常巨大。

　　二、政府治理改革的重点方向

　　我们讨论数字政府建设，数字化是手段，落脚点仍然是政府，问题针对的是政府治理。前提是理解政府职能的特征及其优化方向，不能为了数字化而数字化。关于政府治理与数字政府发展方向，我以为以下方向与内容，值得关注：

　　一是在服务型政府转型方面，对两类对象的服务应予加强。服务型政府是政府发展的方向，意味着数字政府的建设重点要由内而外，内外兼修。过去强调政府体系内部效率的提升，未来要转向为企业、为居民提供优质的、全面的服务。

　　服务型政府首先要明确服务对象，有两类对象是重点，应予加强服务。一个是对企业的服务。现在全国登记的个体工商户达到8000多万户，私营企业很快达到4000万户。个私企业贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，解决了80%以上的城镇劳动就业，但他们是否得到相应的数字政府的服务呢？另外一个是“工”字型下面那一横所代表的人口。中国的人口结构中上面一横是城市里3亿多较为富裕的人群，中间的一竖是正在努力改变命运的人，下面那一横可能是社会当中还较为贫困的群体，也有五六亿人以上，包括相当一部分农民、农民工、已落户但仍然没有融入城市的新市民等，对这部分人群的服务也是未来的一个重点。

　　数字政府取得了很大成就，但潜力或者说短板还非常突出。现在有的地方一讲数字政府，还停留在政府内部体系的效率提升；有的地方的数字政府主要是满足本地户籍人口的需求；也有的地方的数字政府服务对企业关注的问题缺乏应对，等等，所有这些表明数字政府的改进空间还相当之大。

　　二是在政府职能方面，要警惕政府治理体系建设对市场的挤压。这两天，我看了许多讨论治理体系的观点，有一个“悖论”现象值得警惕：讲到政府的治理体系建设、政府能力建设，就异化为发挥政府更大的作用，市场作用空间有意无意地就被挤压了。这一点跟十八届三中全会的精神并不一致。按照十八届三中全会精神，市场在资源配置中要发挥决定性作用，同时更好地发挥政府作用。要注意：未来政府的作用不是发挥更多，而是要更好更优，什么叫更好？更好的一个标准就是政府做好自己应该做的，市民、企业、社会组织可以更加充分发挥它们各自作用。这样讲有点绕，但内在的逻辑我们需要把握清楚。

　　因此在政府治理体系改革中，一个重要方面是政府要有自己的职责清单，这个清单是它的硬任务，是它的及格线。在清单之外政府还要很好地和市民、企业、社会组织互动，要发挥其他主体的作用，这是政府身段“软”的表现，综合起来可以叫做软硬兼顾或者软硬兼施。从当前来看，要避免的问题就是，一些地方没有正确地理解四中全会讲到的治理体系，会无边界地扩大政府的作用范围与边界，这是对于政策的误读误解。

　　三是在政府组织结构优化方面，要注重新型空间的治理。这一块面临着一些新的问题，尤其出现了很多新型空间，但是在治理上现在是缺位的，是不充分的。比如京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，还有黄河流域生态保护和高质量发展战略，都是国家战略。这些国家战略的空间不是以往的一个市、一个省，那么它的治理体系如何建设？这是国家治理非常重要的内容，也是一个短板，这是未来非常重要的工作方向。四中全会提出要提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率的组织体系。这个方面数字政府大有可为，我们需要对新型空间有充分理解，对数字政府的职责有充分认识，使得数字政府能为新型空间发展提供有效治理。

　　四是加快理顺央地关系，奠定数字政府建设的底层与顶层逻辑。在数字政府建设中，整个国家的政府体系要有大逻辑大格局，如何与地方的探索实践结合起来？一定程度上，有的领域里，央地关系理顺的步子偏慢，跑不过地方创新步子，带来的问题就是：没有统一的数字政府体系，地方的创新实践可能是推倒一个“烟囱”，再建立一个更大更高更现代化的“烟囱”。所以现在希望央地关系要加快理顺，特别是在底层架构、顶层架构方面，中央政府要有根本性的制度设计。

　　三、改革是数字政府建设的“推土机”

　　狭义的角度上说，很多人把数字政府建设理解为上一些信息化的平台和工程项目。数字政府需要项目平台建设，但按照四中全会精神，按照数字政府发展方向来看，更重要的是要从改革上去入手突破。只有对改革的理解到位，对于政府职能的理解到位，把改革的“推土机”功能发挥到位，才能将数字政府的障碍有效清除。有几个改革重点需要关注：

　　一是推动形成数字治理的制度体系。要把我们以往形成的一些实践上升为制度体系；关于数字经济、数字政府的立法需要提上议事日程。

　　二是要加强协同改革。优化不同类型、不同层级的政府部门之间的治理，就需要协同改革。这种改革脱离了行政区边界，是反映数字治理本质属性与要求的改革，是一场新的改革。比如要推动智慧长江建设，就需要高度的协同改革。

　　三是要重视改革模式的借鉴。今天的会上，浙江、江西、上海的领导介绍了各自的经验，提供了其它地方政府可以借鉴的模式。数字政府建设方面，相当一批经验应尽快变成标准化做法予以推广，以减少改革的探索成本。下一步数字政府的改革重点在哪里？需要进行任务分解，有重点地予以突破，比如关于数据产权的问题，浙江数字经济走在前面，能不能研究出一个思路，然后全国来讨论？

　　最后是数字政府治理能力的养成。数字政府归根到底要建立在对数字政府、对政府改革的理解认识上。一些地方习惯于上个系统、建个项目，但对于通过改革来推陈出新不甚明白。所以建议宁可把钱花在培训上，也不要在没有目标和路线图的情况下急于上项目。

　　以上简单地分享三个观点，谢谢大家。

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　　附：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设

　　数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。依托"产品+咨询+数据+标准"框架，构建"管治支撑MS、数据标准DM、数据共享DNA、业务协同MAT、组织进化IEP"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。

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