汪玉凯：数字化引领政府治理现代化——四中全会解读

2019年11月28-29日，由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司、清华大学国家治理研究院联合主办的“2019智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数字化转型——共识与策略”为主题，来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体等齐聚一堂。其中，28日主论坛有近800名嘉宾到场，更有近6000人同步收看直播。

本文系国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授汪玉凯先生于11月28日上午在“2019智慧中国年会”主论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

「国家行政学院教授 汪玉凯」

今天我想讲三个话题：第一个话题是十九届四中全会为政府治理现代化指明方向，第二个话题是八次改革后政府治理为何仍然面临诸多挑战，第三个话题是数字化转型是政府治理现代化的重要路径。

一、十九届四中全会为政府治理现代化指明方向

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）共有13个制度，其中行政制度放在第4个，放在非常重要的位置，第一是党的领导，第二是人民当家作主，第三是依法治国，第四就是行政体制、政府治理。

（一）《决定》对坚持和完善中国特色社会主义行政体制，提出了新目标和新部署

围绕行政体制和政府治理，我认为《决定》提出了一系列的行动目标，做出了一些行动部署。首先就提出了一个新目标，就是构建职责明确、依法行政的政府治理体系。二是提出了六大价值指向：为人民服务、对人民负责、接受人民监督；创新行政方式、提高行政效能；建设人民满意的服务型政府。三是改革完善四大重点：完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制等。

聚焦到政府信息化方面，在这次《决定》里面提出了四大新举措：一是要推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息；二是建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则；三是完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系；四是要加快推进全国一体化政务服务平台建设。

（二）《决定》为政府治理现代化、包括数字政府建设指明了方向

这是自2013年提出国家治理体系现代化以后，经过6年时间做出的重大决定。在我看来，政府治理现代化是国家治理现代化的前提，因为政府掌管国家的内政、外交、政治、经济、社会、文化等，如果政府治理不能现代化，那么国家治理体系现代化就是空的，要使国家治理体系现代化，首先就要实现政府治理现代化，而政府数字化转型就是政府治理现代化的非常重要的路径。

二、八次改革后政府治理为何仍然面临诸多挑战？

（一）八次行政体制改革成就斐然

从过去的成就看，我国从1978年至今经历了8次行政体制改革，我们简单回顾一下这8次改革，大体分为4个阶段。

第一阶段（1978年-1992年）：冲破计划经济行政管理体制。14年时间我们经过两次改革。1982年第一次把国务院100个机构撤掉39个，保留61个，废除领导职务终身制、提出四化标准；1988年第一次提出转变政府职能改革目标，一直影响到今天。

第二阶段（1993年-2002年）：建立适应市场经济的行政管理体制阶段。1992年，邓小平南巡谈话中讲到最最关键的三句话，第一，计划和市场都是发展经济手段，不决定一个国家的政治制度；资本主义有计划，社会主义也有市场；第二，不改革就是死路一条，不改革就下台；第三，要警惕“右”，但主要危险是“左”。这些判断为十四大奠定了基础。1992年十四大正式决定中国建立市场经济体制，从1992年开始，用了10年时间，通过两次行政体制改革，围绕如何构建市场经济政府管理架构展开。其中影响最大的就是1998年国务院的机构改革，从3.6万人减掉1.7万人，精简达到49.5%。

第三阶段（2003年-2012年）：深化行政管理体制改革，探索大部制体制的阶段。经历了2003年的微调以及2008年的大部制改革的两次改革，我认为这10年应该说在探索大部制改革方面成绩很大。比如在这次改革中国务院推出五个大部：工业和信息化部、交通运输部、建设部、人力资源与社会保障部和环境保护部。

第四阶段（2013年至今）：行政管理体制内涵式改革，即放管服改革阶段。从2013年开始到十八大这6年时间内，也历经了两次改革，2013年提出放管服改革，简政放权、放管结合、优化服务；2018年，我们进行了党政军群的整个组织结构重组，这不仅仅是行政改革，而是党政军群一体化改革。

（二）数字政府建设取得重要进展

从1999年政府上网年开始算起，政府信息化整整推进了20年。经过20多年政府信息化的发展，政府形态最重要的标志就是：数字政府初露端倪。这个初露端倪的标志主要有四个，一是政府由碎片化向整体性转变；二是政府由封闭向开放转变；三是政府由部门协调向整体协同转变；四是政府由手工作业向智能智慧转变。而驱动政府信息化发展变革的内在逻辑主要是也有四个：

一是技术进步与基础设施保障。在整个政务信息化的发展进程中，基础设施无疑是最重要的保障条件，如果没有信息化基础设施，政务信息化的推进吧无法展开的。而基础设施的发展又是与信息技术的进步是息息相关的。特别是2010年后，随着大数据、云计算、移动互联网、物联网、人工智能等新技术的应用，为我国政务信息化发展提供了强大的技术保障。目前无处不在的网络、无处不在的数据、无处不在的软件、无处不在的计算、无处不在的互联网+就是很好的说明。

二是社会信息化水平大幅提升，给政府信息化形成倒逼态势。目前我国的智能手机用户超过9个亿，移动支付遍地开花，网购人数超过5亿，电子商务交易额达到25万亿，网络社交极为活跃，这样的社会信息化的发展是对政府信息化的倒逼作用，对政府信息化起到重要的推动作用。

三是公众对政务服务的新诉求，也迫使政府加快政务信息化步伐。如公众对医疗、教育、社保、就业服务、保障性住房、养老等服务，都有很多新诉求，各类企业也希望政府能够改善服务方式，简化办事流程，提供更多、高质量、便捷的服务。这些诉求，一定意义上是我们在对政府信息化中推出互联网+政务服务的重要原因，也是满足社会新诉求所采取的重大举措。

四是政府多年在信息化领域的耕耘，在政务服务应用领域已经取得了明显成效，搭建了很多政务信息化平台，构建了很多纵向、横向跨部门应用系统，从观念、政策、系统、平台等多个领域，使政府信息化发生重大改变。

（三）行政改革与政务信息化的启示

回顾八次行政体制改革和政务信息化历程以后，我们有很多启示。行政改革和政务信息化是非常深刻的。

一是经过八次改革，中国行政管理体制总体上由计划经济的政府大体转向了市场经济政府。

二是改革开放以来中国的经济发展、社会进步与行政体制改革、政府治理变革以及政府信息化是密不可分的。美国历史经济学家安格斯、麦迪森提供的研究结果显示，1820年中国经济是全球第一，占全球1/3（32.9%），1840年中国经济全球占比下降到29%，1870年全球占比17%，1945年占比4%。到1980年，中国经济总量只占到全球1.8%，这是中国的历史低谷。我们是从1.8%的历史低点开始反弹，到2001年中国加入世贸前，也只占到5%。而加入世界贸易组织后，一下把发达国家的市场打开了，中国经济出现了腾飞，到2018年中国经济反弹到15%，90万亿人民币（折合美元：13.6万亿美元）产值，最近国家统计局刚刚修正了去年经济总量，又增加了2.1个百分点，准确来说是91.9万亿人民币，成为全球第二大经济体（第一位：美国19.6%；第三位：日本8%）。近代中国的经济总量呈现出的V字型，由高点跌到低谷，从低谷开始反弹上来，我们见证了这40年改革开放中国所发生的历史巨变。

三是中国坐上了信息技术革命的顺风车，为经济社会发展、政务信息化提供新的契机。总结中国40年发展成就，除了跟行政改革、政府改革密不可分，从更高的视野来看的话，我认为要归功于邓小平。1978年，邓小平站在时代潮流的最高端，做出了三个重大战略选择，一是找到了一条改革开放道路；二是确定了经济建设一个中心；三是建立了一个社会主义市场经济体制。一条改革开放道路，一个经济建设为中心，一个社会主义市场经济体制，这三大重大战略选择不是经济问题，都是重大政治问题，正因为这三个重大战略选择把中国经济纳入到世界大的轨道上去了，给中国带来前所未有的发展机遇。

另一方面，在改革开放进程中，中国坐上了信息技术革命的顺风车，这个顺风车为中国经济社会发展、政务信息化提供了巨大的契机或者带来了巨大的活力。比如在1978年中国改革开放起步时，世界信息技术革命正处于微机+局域网阶段，芯片技术和运算技术取得了突破，1990年互联网开始商用后，改变了世界，中国的改革开放正在稳步起航，也赶上了新一轮信息技术革命的浪潮。中国的HBAT,即华为、百度、阿里、腾讯等互联网巨头都是在上个世纪90年代后崛起的，并在消费互联网领域独占鳌头。所以目前中国作为制造大国首先是电子制造大国，这对中国经济的腾飞和发展无疑产生了深远的影响。

（四）当下中国政府治理面临的问题依然突出，与人民满意的服务型政府要求相距甚远

尽管改革开放成绩斐然，信息化发展很快，但是从政府治理角度来看，我们现在面临的问题依然突出，政府治理与人民满意的服务型政府要求相距甚远，问题主要表现在四个层面：

第一，政府结构问题。既有政府横向的部门结构，也有政府纵向的行政结构，都有不合理的地方，有很大的改革空间。

第二，政府职能优化配置问题。政府职能优化配置仍然有很长道路要走。我前面讲1988年就提出转变政府职能的改革目标，转了30多年，转变政府职能还在困扰我们。转变政府职能缓慢是表象，后面隐藏的是部门利益，权力部门化、部门利益化、部门利益个人化、个人利益法定化，这才是问题的本质。

第三，政府行为管控问题。政府行为长期得不到管控，执法违法、权力滥用、权钱交易，在执法治理过程中侵害老百姓的权益，这种现象并不是个别现象，在很多地方尽管我们做了很大的努力，但这种问题依然存在。

第四，政府信息化建设中的制约因素依然突出。就政务信息化本身来看，我认为也有我们值得深思的地方：一是数字化对政府组织结构和政府制造体系的优化作用还没有充分显现出来，不管是横向的部门设置也好，还是纵向的行政层级设置也好，我认为我们数字化状态下都有非常大的改革空间。二是“三通”问题依然突出，互联互通难、资源共享难、业务协同难，尽管这几年经过各方努力，“三难”的问题得到了一定程度的解决，但是并不等于这部分的壁垒就解决好了。三是国家运用互联网、人工智能、大数据在行政管理活动中的制度、规则体系还没有真正建立起来，信息化的法治建设明显落后于现实，如何运用信息化手段有效管控权力依然需要创新和探索。四是人工智能实名制的广泛推行和应用使个人信息泄漏问题越来越严重，也引起社会的极大关注，这都是我们在政务信息化过程中暴露出的显性问题，正因为这样我们才需要在多方面发力，要加快政府治理现代化的步伐。

三、数字化转型是政府治理现代化的重要路径

（一）数字化3.0对数字政府建设必将产生深刻影响

我前面讲了国家治理现代化首先是要政府治理现代化，而政府治理现代化在当下来观察，由数字化引领政府治理现代化就是最好的一种选择，我们现在进入到数字化的3.0时代。

数字化1.0时代（1946年-1990年）：数字化的1.0时代更多是计算机在各行各业的普及应用，计算机变成一种通用技术。1990年以前，我们通过数字技术发展以后，在电视和电话两大领域实现了数字化，电视的模拟信号变成数字信号，电话的模拟信号变成数字信号，这个可以大体归纳为数字化的1.0时代。

数字化2.0时代（1990年-2014年）：从1990年互联网出现到2014年4G商用前，经过十多年时间，数字技术在互联网的催生下得到了快速发展，包括大家看到的云计算、大数据、移动互联网、区块链等等，都在这个过程中相继出现。

数字化3.0时代（2014年至今）：以2014年4G的商用为标志，步入了数字化的30.时代：数字产业化、产业数字化和人工智能、5G的全面应用就是最主要的标志，在数字化3.0时代，有三个最显著的趋势和特征：

第一，数字化正在改变人类社会发展的动力结构。过去讲到人类发展动力的时候只讲到劳动对象、生产供需、生产资料等等，但是我们现在看到一种新的迹象，平台成为经济增长的新物种，这是人类过去完全想象不到的。一个滴滴打车的软件平台上面注册了3000万司机；一个微信平台在海内外注册了10亿用户；一个美国的Facebook平台在海内外已经注册了15亿用户，这个力量是不可想象的，一个平台是运用整个社会的资源，然后服务于全社会。数据成为经济发展的新能源，数据就像煤电油气等能源一样重要。互联共享是经济发展的新价值。中国双11，为什么一天时间可以销售几千亿商品，关键是借助平台，通过网络、连接、数据三个关键词，实现全世界的人可以在一个平台上购物。

第二，数字化的渗透力、穿透力无处不在。没有一个主体可以游离于数字化浪潮之外，一网打尽。如美国提出数字地球，中国提出数字中国、数字医院、数字学校、数字政府、数字社区、数字家庭，乃至数字化个人，你们哪个人可以不被数字化？所以，在数字化浪潮中它的渗透力、穿透力几乎是无处不在的。

第三，数字化水平，成为衡量社会进步的新标准。数字化的水平成为衡量一个国家、一个城市、一个地区，乃至一个行业的重要标杆。主要有五个维度：数字基础设施、数字产业形态、数字消费者、政府服务的数字化覆盖率、智慧社会的数字化率等。用这五个维度来衡量一个城市、一个地方、一个国家、一个单位的数字化水平。可以预见，在数字化浪潮3.0时代，将会深刻地影响到数字政府建设，数字化将在政府治理现代化中扮演着关键角色。

（二）数字化将在政府治理现代化进程中扮演关键角色

十九届四中全会提出要通过加强党的领导，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。我以为，国家治理现代化是我们国家的第五个现代化，工业、农业、国防、科技现代化之后的第五个国家治理现代化。要通过数字化来加快中国政府治理现代化，目标就是科学化、民主化、法治化、数字化，数字化将引领我们政府乃至国家现代化的进程。

（三）如何通过数字化推进政府治理现代化

最后讲一个观点就是如何通过数字化推进政府治理现代化，我这儿只提出一些思路供大家参考。

第一，按照新阶段数字政府的基本属性和它的内在逻辑，重塑和优化政府的职能体系和组织结构。我们过去过多地在管理手段上做文章，而没有在数字化的组织结构上重塑职能体系上来下工夫，这是我们相对薄弱的环节。研究机构可以在这个方面下大文章，要把构建整体政府、开放政府、协同政府、智能智慧政府要作为一个大目标，要实现政府结构的扁平化、少层次、简约机构、简化流程。要通过政府部门间的智能配置，最大限度减少不必要的审批许可事项，最大限度减少政府对市场社会过多的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

第二，要运用现代信息技术不断完善“三张清单”“一张网”。权力清单、责任清单、负面清单、社会管理和公共服务网，进一步改善营商环境。大家看到我们这两年营商环境大幅度上升，2018年11月5日世界银行公布的2019年的营商环境排名，中国由78位上升到46位。今年10月份刚刚又公布了新一年世界营商环境的排名，中国又提升了15位，上升到31位。换句话说，两年时间中国营商环境在全球排名跨越了47位，由78位上升到31位，原因很多，但现在来看主要有三个：一是中美贸易战倒逼中国降低市场准入，我们6次宣布降低市场准入。二是放管服改革成效明显，国务院把行政审批许可拿掉了44%。三是大力推进互联网+政务服务，全国3200多家政务服务中心，包括很多地方政府都在推进互联网+政务服务，最多跑一次、不见面审批、秒批、一网通办等，这些对营商环境是大大加分的，给我们企业和老百姓带来了变革。

第三，要完善和创新互联网、大数据、人工智能在行政管理过程中应用的制度和规则，破解机制和制度障碍。大数据、互联网、人工智能在政府得到广泛应用，但是要有规则、制度、法治，不能随心所欲，现在看来我们这方面确实相对来说是薄弱的，制度建设要提升到意识层面上来，这还是个短板。

第四，要把深入应用与保护个人信息安全有机结合起来。十九届四中全会中提出要加快数字政府建设，保护个人信息安全，为什么把个人信息保护放到这么重要的位置？证明这个问题已经比较突出了。一方面随着人工智能、大数据这些新技术的广泛应用，这是不可改变的趋势，现在全国各地有很多创造，比如说推进智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧养老等等，但是在推进这些信息化建设的时候一定要防止数字技术被过度使用，甚至影响到个人隐私的保护。过度使用会增加国家的治理成本，包括人力和设施，现在增加了很多非生产性人员，相当多就是和社会安全有关系，财政情况经济下行以后，我们有没有这样的能力，这是需要关注的。同时，如何保护个人隐私和国家安全，这两者找到平衡也很重要，这是我们需要在政策上认真深入研究的。另一方面要注重应用数字化手段加强对公权力的监管，防止公权滥用，在反腐方面构建不能腐的制度笼子，在这方面数字技术有广阔的应用前景，如果我们能够取得成效的话，我想我们制度更具有长期性、全局性、稳定性的作用，就能够进一步显现出来。

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　　附：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设

　　数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。依托"产品+咨询+数据+标准"框架，构建"管治支撑MS、数据标准DM、数据共享DNA、业务协同MAT、组织进化IEP"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。

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