赵柯：西方开放政府数据运动的兴起及其带来的挑战

　　政府作为数据的最大拥有者，它对数据的所有权受到了越来越多的挑战，要求政府开放其所掌握的数据资源成为许多西方国家民众的诉求，数据所有权的内涵与边界正在进行重构。自2009年开始，西方兴起了一场“开放政府数据”运动。

　　信息技术与经济社会发展的交汇融合，催生了海量数据，这已经成为推动社会变革的重要力量。大数据作为一种基础性战略资源，其广泛应用正日益对经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。由于大数据作为新的增长源泉对企业的盈利日益重要，特别是公众对于数据收集、储存、处理与披露可能带来的风险变得愈加敏感，政府作为数据的最大拥有者，它对数据的所有权受到了越来越多的挑战，要求政府开放其所掌握的数据资源成为了许多西方国家民众的诉求，数据所有权的内涵与边界正在进行重构。自2009年开始，西方兴起了一场“开放政府数据”（Open Government Data， 简 称OGD）运动。

　　什么是“开放政府数据”运动

　　2016年联合国发布了以“电子政府成就我们希望的未来”为主题的《2016年联合国电子政务调查报告》。报告将开放政府数据定义为“主动公开政务信息，人人可以通过网络不受限制地获得、再利用和再分配这些信息”。根据世界银行的统计，已有超过250个各级政府实施了“开放数据行动计划”。“开放政府数据”运动反映了大数据时代，数据所有权在政府、市场与社会之间重新定位与分配的演变趋势，涉及了大数据在法律、道德与利益等领域的前沿问题。当前对开放政府数据的研究不仅局限在纯理论的探讨，还深入到了关于数据的使用、存储、传输和保护等领域的立法实践中。

　　以推动政府开放数据为主要目标的“开放政府合作组织”（Open Government Partnership，简称OGP）的成员国已从2011年成立之初的8个发展到目前的70多个。“开放政府数据”运动的目标是提高政府透明度，让民众从社会和经济数据中获益。该运动认为信息资源应该纳入公共领域，为社会提供更多包容性服务，为民众参与公共事务创造条件，同时还要允许第三方（例如个人、私营企业、公民组织）利用公共数据创造新产品，刺激经济发展。

　　在2009年公布的《透明度和开放政府备忘录》中，美国政府提出要致力于建立一个前所未有的开放政府，倡导政府事务的透明性，促进公共参与。随着数据的经济价值逐渐凸显，美国开放数据政策的目标也向促进经济增长的创新方面转移。2010年11月，欧盟委员会向欧盟议会提交了名为《开放数据：创新、增长和透明治理的引擎》的报告，明确欧盟开放数据的政策目标，即增加政府开放，促进创新、发展与透明度。日本将政府开放数据的主要目标定位为提高透明度和民众信任、促进公共参与和公共部门与私人部门之间的合作、经济刺激以及政府高效率。新加坡政府认为开放政府数据有助于创新和信息通信技术对经济发展的促进作用。一些发展中国家也开始逐渐实施开放政府数据的政策,希望借此提高行政透明，抑制腐败，促进政府治理。

　　“开放政府数据”运动兴起的原因

　　信息时代网络技术的快速发展引发了数据的爆炸式增长，与此同时，数据释放的巨大价值也大大激发了民众的数据所有权意识，西方社会由民间兴起的“开放政府数据”运动实际上是对政府垄断数据所有权的一种挑战，试图要重新界定数据世界里政府、市场与个人的权责关系，这场运动直接推动了西方国家对政府数据的不断开放。

　　从促进市场效率的角度出发，“开放政府数据”运动认为数据的自由流动是创造社会财富的基本前提。作为信息时代最重要的生产要素，数据本身蕴藏着巨大的商业价值。但数据与货币一样，只有让它在市场上自由流通，才能释放更多潜力，创造更大效益。开放政府数据，一方面，可以为企业节省一大笔数据收集和整合的费用，降低成本；另一方面，企业可以合法地使用这些数据信息，降低企业运营合规成本。企业是创新的主要基地，开放政府数据从企业的角度看既可以为自身带来收益，更可以为社会创造价值。

　　从保护个人权利的角度出发，“开放政府数据”运动认为数据的可获得性是个人权利表达的重要体现。政府生产、收集和持有大量的个人数据，但作为数据内容的主体，个人有权利对政府如何处理数据提出要求。政府数据本质上属于个人所有，政府只是数据权的代管主体，民众才是政府数据权的真正主体。因此，按照这个逻辑，要求政府开放数据就理所应当地成为了“数据归还于我”的个人权利表达。另外，个人的数据由政府掌握、保管，会使个人产生在政府面前是“透明人”的疑虑，因为个人不知道政府到底掌握了多少个人数据。通过政府公开数据，政府掌握了哪些个人数据，大家一目了然。同时，也将政府对数据的保存和利用处在了社会的监督之下。

　　从改善政府治理的角度出发，“开放政府数据”运动认为，进入大数据时代后，政府要重建民众的信任感和提升自身的公信力。这就需要政府改变自己，适应数据释放所带来的变革力量。信息技术的发展强化了民众的政治参与、权利保护、商业自由等观念，这都需要政府开放更多数据以满足民众不断变化的需求。在这一意义上，开放数据成为了政府治理的基础。西方国家近年来兴起的“开放政府数据”运动也使很多国家的政府意识到，在大数据时代政府行使行政职能和高效治理依赖于对数据的合理使用，开放数据是实现有效治理的重要条件。

　　“开放政府数据”运动带来的挑战

　　政府面临数据开放的压力会越来越大。政府拥有大量与公众工作、生活息息相关的数据，是最大的数据持有者。开放政府数据的意义不仅在于提高政府公信力、节约政府信息服务成本、提高政府工作效率，同时也能为社会和企业所用，从而创造更多社会和经济价值，提升国家竞争力。但对政府而言，数据开放并非无边界、无限制，政府必须在国家安全、个人权利、企业利益三者之间保持平衡。大数据引发的信息革命已经让政府开始重新思考最基本的数据原则，包括政府开放数据后，谁来保护数据的隐私权？当数据的内容涉及国家安全、商业机密以及个人隐私时，政府是否有责任继续开放这些数据？因此，在大数据时代政府一方面将面临更多来自市场主体追求商业利益的压力，要求开放数据，另一方面是如何满足民众数据权利的压力。

　　“开放政府数据”运动使得数据权利的内涵更加复杂。数据作为一项资产，明确其所有权归属是对个人权利保护和数据自由流通的重要前提。然而，长期以来有关数据产权的问题一直处在争论之中，各国仍在积极探索之中，其中欧盟对数据所有权的规定影响尤为巨大，具有方向性的意义。2018年正式生效的欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）已于2018年5月25日起正式施行，是对数据所有权的一次重大制度改革，在数据所有权的界定上大幅向个人倾斜，规定数据使用者必须以清楚简单明了的方式向个人说明其个人数据是如何被收集和处理，还特别强调了“被遗忘权”，其核心内容是个人有权要求删除涉及自身的相关数据。以欧盟为代表的主张扩展个人数据权利边界的要求已经成为了当前探讨数据所有权的国际主导性话语之一，这无疑将大大增强政府和企业收集、使用个人信息的难度和复杂性。

　　“开放政府数据”运动提升民众的公共参与意识。政府作为数据的最大持有者，要求政府开放更多数据意味着公众的责任意识和参与意识正在提升。政府开放数据以前，政府如同一个“黑匣子”，公众无法获知里面的信息，开放数据以后，不仅政府的运行更加透明，无疑还将激发公众对政府管理的参与意识。开放政府数据使社会和个人更了解国家和政府运行状况，要求政府更好、更精准提供服务的压力也自然会“水涨船高”。

　　“开放政府数据”运动扩展到商业企业，增加了数字经济的不确定性。政府是数据的最大拥有者，但除政府外，企业，尤其是大型高科技企业也是庞大数据的拥有者。政府作为公权力行使者，可以拥有、处理和开放个人数据，受法律保护，那么企业事实上拥有的个人数据如何定性？一方面企业在运行过程中，客观上掌握了大量用户数据，这些数据可以为企业带来巨大的经济利益和竞争优势，造成不公平竞争，使个人隐私权利受到侵犯；另一方面，如果对企业掌握数据严格管制又会阻碍创新。随着民众数据权利意识的觉醒，“开放政府数据”的逻辑正在向商业企业扩展，这不仅对政府监管质量提出了更高的要求，也增加了当前蓬勃发展的数字经济市场的不确定性。