安小米：数据治理助力互联网+政务服务

　　11月28-29日，由中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司联合举办的“2018智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数据赋能 智慧中国”为主题，共有来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

　　本文系中国人民大学信息资源管理学院教授安小米女士于11月29日在“2018智慧中国年会”分论坛--“政府数据体系与一体化平台建设研讨会”上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

【中国人民大学信息资源管理学院教授 安小米】

　　政务服务、大数据、智慧城市在发展过程中，面临一些数据治理问题，我们给国家、地方政府提了一些战略和实施措施：

　　1、数字档案建设：这几年我主持了国家重大社科课题“国家数字档案资源的整合服务机制研究”，包括从可信数据到数字凭证、数字记忆、数字身份证、数字资产等来支持国家服务力、控制力、安全力融入数字社会，数字转型背景下档案数据资源怎么为国家数字经济、数字社会发展做贡献等。

　　2、数字连续性战略：杨冰之老师（国脉董事长）提到的“数据治理体系建设”是从技术架构角度提出设想，我们也从国家层面提出了“数字连续性”设想，数据治理要解决规则、出口、共享、开放等问题，技术规则主要是目录等，但我们更关注规则制定依据性、算法规则等，这与我们做的课题有关。最近我们在做国家自然基金课题“面向政府决策的大数据共享治理机制”，是大数据规则体系构建的方法论问题，在国家发改委、国家网信办的“数据资源管理体制机制建立健全”项目中，我们调研全国、查阅文献发现共有23种机制，机制协同创新问题有待解决，后面我会提出一些问题来讲，也会简单提到数据治理的一些方法决策应用。在数据治理、数字连续性国家战略等方面，我们都有相关研究成果，特别是数字连续性国家战略及实施，包括走向单轨制、无纸化，才能有数据化、网络化，实现真正意义上的信息化和现代化。

　　3、智慧城市方面：智慧城市建设提到“三融五跨”，在跨城市，跨国家这些领域上如何构建智慧城市概念体系和参考框架，非常荣幸，今年我们中国团队申请的“IEC智慧城市概念术语和概念体系构建方法论”都在国际标准正式立项， “ITU-T的物联网智慧城市的数据处理管理、数据术语和数据的实践技术标准”也正在推进中。

　　今天讲到的报告是基于2014年至今我们所调研的136个机构、12个省、19个市、10个区，有300余人访谈、56个政府部门、10个大数据局和管理机构、36个综合档案馆、11个城建档案馆、11个其他档案馆、12个技术服务部门。可能有一定局限，发现的问题也可能有相应局限性。

　　一、互联网+政务服务数字治理的政策动议

　　实际上在现有国家政策报告中、从信息消费扩大预期开始，都提到如何释放数据价值，为老百姓、政府服务，为企业创造经济服务。但出资部门不同、角度不同、技术不同及多样性的需求端动力导向，数据权属问题到底谁来负责？实际上关于如何管的问题，政策资金方面有一定的矛盾性，或者说边界不清。我们也提出了数据治理的一些关键性问题，如信息化规划中关于数据资源的管控问题、体制机制建设问题、数据共享开放再利用的安全保护问题等。这些讲的是我们为什么要进行数据治理，数据治理和互联网+政务服务、公共服务治理城市建设是怎样的关系。

　　二、互联网+政务服务数字治理的挑战

　　（一）政务信息资源管理在数据主客体活动风险方面的挑战

　　政府治理的活动涉及信息公开、交换、共享、开放，也涉及大数据运用，包括如何用数据说话、数据管理、数据决策、数据支持创新等要求。目前，政务信息资源管理在数据主客体活动风险方面存在系列挑战，这些挑战意味着数据治理需要构建新体系、进行数字化转型。总体来讲，政府不仅是管控/监管者，更重要的是充当一个协调者和服务者，协调好把数据作为一种社会资源进行配置时的数据权利，此外数据流向、调节要有一定的引领，政府要奉献数据去支持创新，积极应用人工智能、区块链等新技术。

　　但在支持创新的过程中，数据应合法、合理、安全地使用，要有坚定的使命感、责任感。最近网上热议的基因改变创造的新技术，可能改变整个人类未来的命运、带来非常深远的影响，但对中国学术共同体有很大声誉上的破坏。所以，政府在管控数据、利用数据的过程中，使命是非常重要的。

　　同时怎么协调创新也非常重要。政府的数据，要从部门局部利益追求、整体政府利益到社会利益最大化，从内外利益共同体的角度来考虑实现利益最大化，这是一个在主体角色上的变化，所以我们叫治理，是共治、共生、共享、共赢、共用的新主体和合作伙伴的关系。信息资源是从信息孤岛转向跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的信息资源协同管理和创新服务，主体的角色更重要的是做整合、融合、协调，是一个多利益相关方、多样化需求的合作联盟与协调机制，包括跨学科人才培养机制的建立。

　　信息资源管理活动全生命周期，包括采集、存储、利用、维护，从局部到全景都产生变化。从国家来讲，要构建国家统一的数据资源体系、资源池/湖；从存储来讲，包括云端存储部署、可信数据仓储、可信区块链存储等；从利用来讲，从内部利用到三融五跨，未来一带一路、区域群在这个方面都能利用；在利益和业务方面，不仅是互联互通，还要更多地强调互信、互认和互动；在活动当中，生命周期维护转向全生命期、全流程、全要素综合集成管理的数字生态环境维护，流动性管控、数据链生态维护涉及互联网社会治理、协同等问题，还涉及数据风险，特别是隐私数据，从局部到整体、碎片化到整体再定位，在这个过程中公开个人数据，会带来的整体或局部负面影响、某些利益和权利的影响都需要进一步研究。

　　（二）政府数据治理难点问题

　　在数据治理中，我们面临多种问题：

　　1、数据资源谁来建。我们建了那么多大数据中心、大数据局，但建设主体的领导力与协同能力存在问题。

　　2、数据资源从何来。共享开放规则和依据规范问题，有所谓的白名单、黑名单、灰名单，但依据是什么？相应的资源能不能用人工智能的方法去实现。

　　3、数据资源如何用。在用的过程中，目前全国没有一个城市有独立的个人信息安全保护，我国没有个人信息保护法律。万物相连最后都是连到老百姓，为老百姓服务，维护个人信息安全和隐私已经是一个非常迫切的问题。

　　4、数据资源如何可持续再用。我们刚才提到了多种类型数据、多样化数据、感知数据，但对这类数据的处置（现在有各种外包、PPP）、留存、合法合规合约的利用存在问题，目前来讲也是缺少相应规范。数据管理是多维度、多层次的，协同管理和服务机制有待进一步建立。在数据资源可持续管理方面，相应的法律法规目前存在矛盾和冲突，为规则库、算法规则构建带来了研究的空间，目前虽然针对不敢共享、不愿共享、不会共享问题有了一定的管理办法，但各个部门之间的法律依据冲突问题其实仍未解决。

　　（三）政府数据治理复杂性问题:数据资产战略管理顶层设计待加强

　　1、制约因素：从资产因素来讲，目前规划中缺少数字资源可管可控的顶层设计、资产管理的意识，法律上缺少数字凭证可信法律依据，法规上缺少数字记忆可再用政策，技术上缺少无纸化单轨制数字记录管理规范要求及使能工具。

　　2、问题及影响：数字凭证合法性影响政府公信力，双套双轨制影响信息化治理能力，数字连续性风险影响社会管理创新和公共服务能力。

　　3、后果及威胁：数字记忆失纯、数字凭证失信、数字身份失用、数字内容失密、数字资产失控，这些问题仍然在资产管理顶层设计当中，需要加以解决。

　　（四）政府数据治理体制机制协调问题：互信互认机制待建立健全

　　在数据治理的各种机制中，我们有共享机制、安全机制、开放机制，但怎样让机制与机制之间建立协同、让国家数字资源/信息资源建立政府公信力。刚才提到电子签名解决不了电子凭证的法律可采性,电子证照库也不能根本性解决电子凭证的法律认证，目前六个电子证照标准都是技术标准，也解决不了电子凭证的法律可采性。

　　目前国家强调了安全问题，涉及整个国家的公共服务能力/国家竞争力。安全作为一种服务，是国家建设整体性、城市性的考虑与部署。目前这个方面的投入还不够。在开放方面，我们强调数据开放，在数据开放与否归谁管/如何管的问题上，目前领导力/服务力还有问题。

　　（五）政府数据治理基准问题：管控与测评规范待统一

　　在数据治理中，数据开放缺少统一、合法、合规的一致性算法规则，数据质量缺少统一评价规范，非结构化数据缺少统一风险处置与留存再用规范，电子证照与数字凭证缺少统一认证规范，这些方面的标准都有待于进一步的建立健全。

　　三、互联网+政务服务数据治理机遇

　　互联网和政务服务数据、电子政务服务和智慧城市大数据应用，给数据治理带来了机遇。政府出台的新文件，为共治思维的构建和信息资源作为一种社会资源贡献、公共资产开放提供了依据。在法治建设方面，互联互通、互信互认、可信可用逐渐在建立相应法律；在精治方面，平台建设对“三融五跨”已经提供了可行性。数据治理首先是解决政府的数字化转型问题，为政府业务用数据说话、决策提供支持，为可信数据、可信业务、可信服务提供基础。数据治理作为一种精治的模式，在这个方面提供了新的技术创新、业务创新、治理创新。

　　深圳在数据治理共享前，办理高龄补贴需30天，经过数据归集融合共享，现在只需六个小时。就民生服务的便捷化来讲，随时受理、网上申办，特别对残疾老人零距离、零材料、零跑腿的服务，为提升公共服务能力提供了巨大效能和效果，所以深圳市的信息惠民工程也在全国得到了推广应用。

　　四、数据治理助力互联网+政务服务案例分析

　　深圳市的数据治理，在转型中有几点经验借鉴：①数据资源的统一主体联盟规则，统筹发展、平台模式、合作方式、交换方式、互惠方式，权属关系明确。②数据资源的统一活动联通机制，统一领导、统一管理、构建领导无纸化管理。③数据资源的统一要素连接保障共享办法，织网工程平台、数据开放目录。④数据资源统一平台的联动决策，共享平台搭建、共享权限的设定、业务协同、一证一码；业务协同和一证一码措施的实践中，多元主体和共创的协同管理机制，内部协同共享、外部协同开放、内外协同、大数据风险管理、信息惠民服务。⑤在机制上，组织扁平化、决策智能化、主体多元化、管理全景化、资源市场化、治理数据化，这是政府治理现代化能力的体现。

　　五、数据治理助力互联网+政务服务10点建议

　　数据治理如何提升政府公共服务能力，促进互联网+电子政务进一步的改进，提出十点建议：①从技术治理模式到数据治理模式；②从数据管控到数据权利维护；③从数据管理到利益共同体共治；④从数据孤岛到数字连续性管理与知识服务联动；⑤从关注数据转型到政府与社会数字化的协同创新；⑥从关注数据的本身到关注它的增值再用；⑦从关注政府信息公开到关注开放应用增值；⑧从个人信息保护到保护与安全利用平衡；⑨从关注大数据本身到大数据信息环境生态治理；⑩3A-3C-3P联动模式。

　　数字治理对构建数字国家、数字经济和数字社会的连续性，保证协同创新、资产化管理的动力机制、信息安全和可信数据安全，是一个重要的数字联结工具和服务安全满意的基础。因此，我们非常倡导数字联结国家战略的构建，纳入信息化顶层设计，纳入服务，嵌入业务，谢谢大家！

　　附：国脉，是领先的大数据治理和数字政府专业提供商。创新提出“软件+咨询+平台+数据+创新业务”五位一体服务模型，拥有数据基因和水巢DIPS两大系列几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于信息中心、大数据局、行政服务中心等政府客户、中央企业和金融机构。自2004年成立以来，已在全国七大区域设立20余家分支机构、5大技术研发基地，服务客户2000余家，执行项目5000余个，连续多年开展中国政府网站、智慧城市、互联网+政务、营商环境等公益评估评选活动。被业界誉为中国信息化民间智库知名品牌、电子政务优选咨询机构，国内首倡智慧政府理念，首创智慧城市、数据治理、互联网+政务评价体系，首推数据资产普查、全口径数据资源目录、数据元标准化、数源确认与供需对接、最多跑一次事项梳理、营商通等产品，信息资源编目、公共数据普查等业务全国占有率和影响力名居榜首。

　　福利大放送：《数字政府周刊》、《数字政府白皮书2.0》、《第八届（2018）中国智慧城市发展水平评估报告》、《第四届中国“互联网+政务”50强优秀实践案例评选研究报告》、《首届（2018）中国营商环境评估报告》可通过电子政务智库公众号及微店在线购买，欢迎订购。

微信扫一扫即可购买！