林莉：佛山市南海区数字政府的探索与实践

　　11月28日，由中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司联合举办的“2018智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数据赋能 智慧中国”为主题，共有来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

　　本文系佛山市南海区数据统筹局副局长林莉女士于11月28日下午在“2018智慧中国年会”分论坛一上的演讲，内容通过现场录音整理，未经本人审核。

【南海区数据统筹局副局长 林莉】

　　大家好，我是广东省佛山市南海区数据统筹局的林莉，今天为大家分享的主题是《基层数字政府的探索与实践》。

　　一、南海区数据统筹局成立背景与目标

　　1.中央推动深化改革亟需基层治理创新

　　国家“放、改、服”与“商事制度”改革在面向高度发达的南海区时，原有基层政府中的工作模式是我们面临的极大挑战。在工作中，我们逐渐发现大部分问题可以归集为部门数据共享难，业务协同不畅顺两方面。2014年，为了解决以上问题，佛山市南海区结合20余年信息化良好基础，成立了数据统筹局。

　　2.南海区电子政务统筹进程

　　回顾一下南海区的电子政务数据统筹工作历程。早在2003年，南海区就已自建了光纤网络，还有四大基础库也已建完了，数据共享也开始发展了。当时有一个案例：从医院共享来的新生儿的数据与公安的户籍数据“打架”了，当时我们信息办处理这个事情，把相关的打架数据传送给相关部门后续跟进，开始了数据治理的过程。数据治理，南海区已经做了近二十年，到2014年我们持续通过运营数据，解决数字政府的相关问题。

　　3．基层“数字政府”建设目标

　　基层数字政府的三大目标：①信息感知力：获取汇聚数字政府所需要的数据，并且有序的共享给党政部门。②业务执行力：构建跨部门协作平台，实现虚拟大布置，优化政府的资源配置与运作机制。③决策研判力：运用数据持续监控、评估政府工作和社会运行情况，及时调整与优化现行政策和措施。

　　4.基层“数字政府”建设总体思路

　　大家看到，业务域是我们物理的实体政府，数据域是虚拟政府。

　　第一步：将政府权责清单电子化、数据化、建立业务域与数据域的映射。要把政府的权责清单，如果数据要共享，依据就是权责清单，因为政府不能越位与缺位，部门之间也不能打架。因此，第一步要将权责清单电子化、数据化、建立业务域与数据域的映射。

　　第二步：研究权责事项内在的逻辑关联，构建跨部门业务模型和对应的数据模型，推动业务流程再造（联合审批、联合监管和执法），使政府资源融通成为有机整体，提高数字政府运作效能。

　　第三步：运用大数据、人工智能实现数字政府向智慧政府跨越。

　　数据应用层面，南海区是按照社会治理、民生服务、城市建设、经济发展、队伍建设，来构建数字政府推动数字政府跨部门的业务协同。

　　数据服务层面，建设一站式数据“淘宝平台”，将业务数据、流程、规则封装好，提供模块化、版本化的业务。

　　在实际应用中，我们发现统计年鉴是有版本的，但是如果问起20年前我们的工商登记有哪些？行业分布百分比是多少？工商局是拿不出来数据的，但是数统局有。通过平台，公职人员可以像百度一样，简单、便捷的在线查询获取。同样可以分析获取结果，以及地图服务。

　　数据流通的层面，要建立一个安全有序的数据流通平台和一套完善的管理机制实现数据跨部门、跨层级、跨区域的共享开放。

　　二．探索与实践

　　去年，为解决小微企业融资难，南海区启动了与300所当地金融机构数据跨界共享和融合创新的工作。在数据治理层面，要从整体出发，规划构建数字政府一体化有机关联的数据模型。南海区近年来在数据治理方面主要是从以下几方面进行：

　　1.梳理数据质量问题

　　数据是与部门的权责清单挂钩关联，数据流对应业务流。因此要明确数据的权属跟数据的结构规范，哪些数据要由哪个部门产生。数据表必须具备哪些数据字段，数据产生、修改、注销使用的全生命周期都要制度化的管控起来。数据治理是数字政府最大的挑战，数据质量的问题制约了我们数据共享跟决策的效能。通过梳理总结，我们把它分为两类，一类是数据质量不规范，录入人的问题，缺乏关键字段，甚至整字段缺乏、多个字段合一、格式不规范等，比如我叫林莉，如果没有身份证号码，南海区有30个叫林莉的，所以数据无法进行关联。另一类就是业务权责担待的数据的权属问题不清。如果一个部门权责是越位或者缺位，就会导致部门的数据不一致，这是典型的权责问题。如婚姻状况的权责部门是民政的结婚、离婚、复婚、再婚还有法院的判离，其他部门应该引用这些婚姻数据。但我们发现有婚姻数据的部门达20多个，他们也提供了此类数据，他们的数据跟权责数据是不一致的。还有更复杂的是死亡情形。死亡情形是公安、民政、卫生都有数据，但“死亡状态”与“死亡时间”不一致。

　　2.发现原有数据管理方式存在缺陷

　　通过跨界对比，我们发现，现在的数据管理模式是存在缺陷。部门的信息化是以本部门为中心，部门的权责清单业务逻辑是自成一派的，政府的数据缺乏统筹、规划，所以数据不一致会导致难以关联、共享。

　　银行跟金融机构及电信BAT组织，他们架构很庞大，因为他们有核心的IT部门做规划，所以他们的数据结构有机统一，数据质量很好，可以有效的进行利用。另外信息化主管部门自身也存在问题，他们不清楚业务部门有怎样的数据，所以部门提供什么，他们就收集、共享什么数据，会使数据局就更像一个贸易商或者叫交换机，使得他们的工作吃力不讨好，成效不佳。所以是时候要改变这种被动的状态了。

　　3.建立数据与权责的逻辑关系

　　前几年，根据南海区权责清单的业务逻辑，我们定制了规范的数据表，制定了全区权责事项政务数据的目录。目录就要求部门必须提交数据，必须按照表的结构提交，所以数据统计局是要做集成商。

　　这是几年前的表格，当时是梳理了几年前的权责清单共40个部门8000余事项，900多张业务域表单，编制了1000多个标准表单。可以看到行政许可栏部分，国家在2002年就启动了许可信息化、标准化服务。所以这些数据是没问题的。大家再看行政处罚、检查强制，由于在执行过程中，上级部门都是纸质材料，所以数据没有真正业务表单，导致此块业务缺失严重。于是，我们也按照上位法那些关键字段对其做了标准化表单制定，要求他们提交。

　　但是做好了权责清单业务域和数据域的映射对比后，我们发现依然没能解决问题，原因是部门各自为政的梳理本职部门的业务清单，没有相互交互。跨部门的权责清单事项之间的逻辑关联是没有梳理优化，只有靠专项行动，如专项执法涉及三个部门，临时去做，没有法制规制的去做。部门协作是依然不畅顺、数据依然不一致。

　　4.基于分级权责清单的数据规范化体系

　　南海区设计了一套分级权责清单，基于分级权责清单来完善数据规范化的体系。列表式的部门，如经贸有500个权责清单，科协有若干个权责清单，但其相互之间没做关联工作，所以会形成一个维度的列表式权责清单，从而导致各部门业务更加割据。事实上权责清单是有层次关联的，如银行对公、对私业务，首先是建立管理对象的客服号，有基础数据级。其存款、贷款、理财、信用卡等，其余部门业务系统要对标数据级，主动引用此数据级。在此情况下，客户零散业务才可归档成为一个业务的客户清单。但是政府没有这样做，所以银行很容易建立客户业务档案来综合管理和分析。我们要借鉴这种方法论，把政府工商登记的户籍迁入、迁出、建筑物的报建都列为一级基准的权责清单，以此产生的数据就是政府的基准数据。然后其他部门，如卫生、健康、教育、民政、发改、科技就不能随意另起名，只能从基准清单共享数据、引用数据。只有这样才能构建一体化、有机关联的清单体系和数据体系。同时还要强化基准清单的共享，因为要求必须规范化、共享化、可引用化。

　　5．建设一图一标四库

　　通过对比我们发现，其中数据过于紊乱，而建立“一图一标四库”就是梳理数据。比如人口中，外国人户籍流动人口、所有单位机构这种设施管理的权责清单，左边就是权责清单的管理部门，右边就不能去对其权责清单的内容二次录入，只能去共享。只有这样，才能实现政务全要素，动态沙盘式的管理。

　　6.建设数据资源管控规范

　　这个是南海区自己做的数据管控规范，在数据流通第二板块，此资源目录已是第四版，2002年-2003年做出了第一版。在资源目录中，共86个数源单位，其中API的调用已有上千万次。这是界面管理办法，也实现了跨界共享。开放平台在2014年全国第一个县区做的平台，在数据服务层面，一站式的数据“淘宝平台”，如输入“志高”，相关人名会出现在结果栏，企业相关资料、数据或地理信息同样都会出现，就类似于百度、淘宝。

　　7．以数据推动机构队伍改革

　　2014年南海区实操了检察院机构改革，其目的是要把超编的20个委办局缩减到12个。当时，我们就参考业务流的匹配，把8个相关度不大的都淘汰掉。再把100多个人员分配到新的12个架构中，按照10年的办案记录去分。其中，有些是审核、有些是办案，最终再乘以人力成本的系数，最终去分配人员。当时中央编办也看过这套改革方案，并给予很高评价。

　　我的分享今天就到此为止，谢谢大家。

　　附：国脉，是领先的大数据治理和数字政府专业提供商。创新提出“软件+咨询+平台+数据+创新业务”五位一体服务模型，拥有数据基因和水巢DIPS两大系列几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于信息中心、大数据局、行政服务中心等政府客户、中央企业和金融机构。自2004年成立以来，已在全国七大区域设立20余家分支机构、5大技术研发基地，服务客户2000余家，执行项目5000余个，连续多年开展中国政府网站、智慧城市、互联网+政务、营商环境等公益评估评选活动。被业界誉为中国信息化民间智库知名品牌、电子政务优选咨询机构，国内首倡智慧政府理念，首创智慧城市、数据治理、互联网+政务评价体系，首推数据资产普查、全口径数据资源目录、数据元标准化、数源确认与供需对接、最多跑一次事项梳理、营商通等产品，信息资源编目、公共数据普查等业务全国占有率和影响力名居榜首。