郑爱军：《数字政府2.0白皮书》发布

　　11月28日，由中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司联合举办的“2018智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数据赋能 智慧中国”为主题，共有来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

　　本文系国脉总经理、首席规划师、国脉研究院院长郑爱军女士于11月28日下午在“2018智慧中国年会”分论坛一--“政府数字化转型：策略与实践研讨会”上进行《数字政府白皮书》发布时所作的演讲，内容通过现场录音整理，未经本人审核。

【国脉总经理/首席规划师/研究院院长 郑爱军】

　　今天下午关于《数字政府白皮书》，我主要开展七个部分的讲解。

　　一、概述

　　（一）数字政府的定义及内涵

　　数字政府通常是指建立在互联网上、以数据为主体的虚拟政府。数字政府是一种新型政府运行模式，它以新一代信息技术为支撑，以“业务数据化、数据业务化”为着力点，通过数据驱动重塑政务信息化管理架构、业务架构和组织架构，形成“用数据决策、数据服务、数据创新”的现代化治理模式。数字政府既是互联网+政务深度发展的结果，也是大数据时代政府自觉转型升级的必然。数字政府的目的是以人为本，核心是数据驱动，架构是业务数据化、数据业务化，具体表现是实体政府虚拟化，实践的路径是构建共建共享的生态体系。

　　（二）数字政府的基本特征

　　我们提出了数字政府的“七化”特征：动态化、云端化、精准化、移动化、平台化、协同化、智能化。

　　（三）政府信息化发展阶段

　　我们提出从电子政府，到网络政府，到数字政府，到智慧政府的发展阶段。国脉已有十四年政府信息化研究。第一个阶段，电子政府，十四年以前我一直在做行政审批改革，因此在电子政务这个领域里面，提出了电子政府的目标是以提升办公或者管理效率为主。第二个阶段，网络政府，则是建设业务系统或者建设办事大厅为主，2002年开始，各地都建集中式办公大厅，建设模式由“多门”变成了“一门”。第三个阶段，数字政府从2015年开始，原因是2014年6月25日，浙江省提出“五级联动”的政务服务网，开始优化服务模式，形成以提升用户体验为主的政务服务数字化供给的阶段。第四个阶段，也就是地方提出的智慧政府目标，上海市 “一网通办”的目标是智慧政府，三年以前广州开发区做了一个智慧政府的规划，其实我们不断地在考虑智慧政府怎么做，提出了政府的体系在数字化方面的整体创新。

　　每一个阶段的驱动要素、技术形态、关键核心以及行动举措都不一样，在整个的发展轨迹里面，每一个阶段都有政策引导。在2002年以前，国家提出了一个三金工程。在这个过程中，我们认为这是数字化传播的阶段。第二个阶段就是2002年到2014年，第三个阶段也就是我们现在正在进行的，每一个阶段都发布了很重要的政策文件，我一直跟大家说有四个文件比较重要，包括今年发布的三个文件，其中包括国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知（国办发〔2018〕45号），包括《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，还有再之前的“信息惠民”以及“互联网+政务服务”行动指南等文件，这些非常有价值的文件也是我们目前在大数据时代，或者说数字政府时代最需要学习的文件。

　　二、现状分析

　　我们对数字政府的现状进行了五个层面的解读：一是在基础设施层面：整体来说领先于全球水平，排名在五十名以内，但数据资源开发利用水平有待提升；二是公共服务层面：政府服务供需失衡导致公众获得感不强，很多时候基于政府侧考虑问题，需求侧或者公众获得感不足。今年特别提出“场景”，我们都是有目的、有场景地让老百姓具有获得感为导向，来评估公共服务，但目前做的还不够；三是在政府治理层面：政府信息化或者是数字化转型仍处于初级阶段；四是在经济发展层面：数据开放或者说数据供给、数据释放这个层面与实体经济融合程度不深；五是在机制保障层面：信息安全存在一定的风险，标准规范制订滞后，虽然出了很多文件，但是在标准化以及法律层面，还存在不足。

　　三、发展路径

　　基于以上问题，我们发布的《数字政府白皮书》指出，打造“数字基础+数字治理+数字服务+数字经济”四位一体发展模式，建成整体协同、运行高效、服务精准、管理科学的“数字政府”。其中，重点说下数字政府的基石是数字基础，是以数字治理和数字流动为核心，要建设全口径梳理、全活化归集、全精准管理、全过程评估、全方面使用的“五全模式”的数据管控体系，对数据的要求非常重要。数据的完备性、精准性、适用性、即时性和综合性，是构建数字基础的基石。围绕这块，我们在数字基础里面，要建三个平台，包括数据共享交换平台、数据管控平台、数据开放平台（释放平台），其中数据管控平台，数据的开放平台和释放平台，通过数据释放，很好地为数字经济的赋能。架构的底层还包括大数据中心和数据运行管理中心，这两块的建设是重点，但是运营更关键。除了数字基础之外，我们架构两端是一手抓治理，一手抓经济，最上层的表现层面是为惠民考虑的数字服务。整个数字治理、数字服务、数字经济、数字基础构成四位一体的总体架构。

　　在整个框架体系中，我们提出了五大路径。

　　第一个路径：夯实数字基础，促进数据互联互通和共享开放

　　以数据质量与数据流动逻辑为抓手，形成“五全模式”和管控体系，打造动态一致、权责分明的运行管理中心。

　　第二个路径：推进数字治理，实现智能决策、协同办公与智能监管

　　围绕着整体政府、平台政府或者说协同政府，我们提出推进数字治理，实现智能决策、协同办公与智能监管，其中广泛提及的事中事后监管和互联网+监管是治理中很重要的一块。

　　第三个路径：加快数字服务，消除政府服务供给与用户需求的鸿沟

　　我们提出不断扩大政府部门在线服务的覆盖程度，包括以审批更简、监管更强、服务更优为目标，来构成门、网、线、端、点等平台，促进“全网通办”、“一次办成”。

　　第四个路径：提出发展数字经济，来促进经济形态的变革与升级

　　加强大数据、人工智能、区块链等新技术的发展，形成数字技术的产业体系。需要完善政企合作机制，支持企业共参共治共建共享。

　　第五个路径是：健全制度规范，建立安全可管可控的安全保障体系

　　健全制度规范，建立安全可管可控的安全保障体系，包括安全的防范、监管、通报、响应和处置机制，保证数字政府建设有序推进。

　　四、模式研究

　　（一）国内案例分析

　　第一个改革是浙江，以“最多跑一次”改革为牵引。”最多跑一次“改革很重要的一点是，提出“4个创新”架构的发展理念、“全省一盘棋统筹”的组织模式以及“V”字模型。“最多跑一次”是车俊书记在前年年底开会的时候提出来的，追溯他前年提出的内容，我们在2013年参与“最多跑一次”政务服务网五级层面梳理公共服务的时候，理出了五个星级，零跑腿是五星级，跑一次是四星级、跑两次是三星级等。其中74个事项是五星级，零跑腿；130多个事项是四星级，跑一次；还有300多个事项，跑两次；400多个事项甚至500多个事项要跑三次甚至四次。最低是一星级，最好是五星级。时任李强省长提出能不能把五星级变得更多，也就是说，能不能让跑两次、跑三次的地方最多跑一次。现在浙江省一证通办、不要材料的已经有150多项，当时的改革我们分了五类进行推进，目前来说，浙江改革非常有成效。

　　第二个改革是广东，以规划先行引领数字政府建设。广东总体注重顶层设计，有一个具体行动纲领做指引。第二是实施“管运分离”的建设模式，第三个是打造“指尖办事”模式--粤省事。

　　第三个改革是江苏，建设“不打烊”的数字政府或者说二十四小时办事大厅，这很大程度上引入“淘宝”概念开设综合旗舰店的政务服务，我在2003、2004年调研义乌的时候，义务的行政服务中心就已经有了“三六便民服务中心” 方便了老百姓、公务员办事。此外首创“不见面审批”模式，加快营商环境优化--提出“3550”改革。

　　（二）国外案例分析

　　第一个是美国，美国是开放数据驱动服务创新，通过Data.gov开启数据开放，让社会数据结合在一起，真正实现“数据流动”驱动价值挖掘，城市生活“信息管家”的数据流动价值点还是非常多的。

　　第二个是新加坡，以“整体政府”理念深耕数字化服务。它提出很重要的观点是，统一数字身份认证。第二是个性化档案。不仅仅是个人建档案，还有家庭建档案。家庭有什么证件证照，也放到库里面。第三个是一站式社区。

　　第三个是英国，倡导“数字政府即平台“。构建统一的一站式政务服务平台。英国还提出了强化数字素养、数字公民、数字文化概念。还有一个是三大政策数字化产品，能够真正落地的，包括在线身份识别，在线支付以及在线告知。

　　五、评价体系

　　（一）国外指标体系

　　国外的评价指标很多。我们这里选取了早稻田大学。它是以数字政府为核心提出的评价指标，但是这个评价指标并不是很全面或者很先进，它的阶段是分为平均水平，可能是正态分布的角度来考虑。在这个评估结果里面，我们国内排名32位，比2017年的44名上升了12位。整个来说，我们提升的空间还很多。为什么？评价指标可能是一方来确定。有些指标比如说电子参与、数字融合方面，我们可能失分比较多。下一步我们可以提升。但是我有个观点，经过多年的建设，我们在数字政府的建设方面已经取得了明显的进步。尤其是在基础建设、数据生产、服务体系方面已经初见成效。因为我们在做全国的智慧城市评估的时候，评估了八年。互联网+政务我们评估了四年。今年调研数字政府的时候，我们也发现，我们不比国外落后。所以我们提出，在互联网+政务迅猛发展的时候，互联网和政务的融合度是明显增加。我们在发展数字政府方面，可以有足够的信心，赶超、引领世界的数字政府排名。

　　（二）国脉指标体系分析

　　国脉给数字政府的指标评价体系提出1.0版。我们的1.0版共分为五个维度：顶层设计就绪度、数字基础集成度、数据体系成熟度、公共服务实现度、管理保障支撑度。围绕这五大块指标，我们也提出考核权重包括体系的二次指标。具体请看白皮书。

　　六、发展指南与操作实践

　　政府数字化转型建议主要围绕顶层设计与标准规范、基础设施建设、数据体系建设、管理应用体系、互联网+政务服务、应用支撑、保障体系等七大方面展开。

　　（一）顶层设计与标准规范。大家可以根据我们的建设进行对标；

　　（二）基础设施建设。我们在云方面、基础网络集约化跟国家平台以及五级政府的对接，集约化程度怎么样？在外网专网整合迁移方面，我们做得如何？包括大数据应用支撑平台，包括公共数据库建设。

　　（三）数据体系建设。我们在数字政府里面，不能忘记数据体系建设。没有数字治理、数据流动、数据体系建设，还称不上在数字政府的数字化时代。那么数字政府怎样来建好数据体系？有9个内容，从数据的普查开始，摸家底、做编目、供需对接（一数一源认责体系）、数据的采集、数据的归集、数据的清洗比对、数据的交换共享、数据的标签化、数据治理的评估等等，这属于数据体系建设工程。

　　（四）管理应用体系。我们提出了政府超级OA。我们过去是办公自动化，是叫协同管理平台。但是现在的办公平台不仅仅是为了办公。它是工作平台，也是协作平台，更是审批提醒反馈机制落实的一个平台。所以浙江省提出数字化转型的三个“早上”：早上办公，早上办事，早上决策。很重要的一点是，在办公和决策方面，超级OA能够解决这个问题。第二个是数字指挥控制平台。这是一个基础工程。第三个叫互联网+监管平台，对于事前事中事后的追踪。第四个是管理应用支撑平台。

　　（五）互联网+政务服务。围绕数字政府的最核心点，也是国内最有特色的互联网+政务服务，我们提出了五大块内容，加上信用体系六大块。这个体系的建设，为我们未来的平台建设提升、渠道提升、服务优化，包括我们为公民主题提供的套餐式服务，为企业主题提供的集装箱服务等等，提出了很重要的一块。包括信用体系，怎样容缺受理。这是在互联网+政务服务方面提出的要求。

　　（六）应用支撑体系。应用支撑体系有七大块：统一网络支撑、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一支付、统一物流、统一智能客服。

　　（七）运维保障体系。包括运营体系、安全体系等等。最重要的还有一块绩效考核、人才培训、宣传推广。我们做得东西让老百姓也知道，所以宣传这个工作也非常重要。

　　七、国脉案例

　　全景图中的红色部分是国脉能做的20个业务体系，国脉在省级、市级、其它层有非常多的经典案例。因为我们全国14年以来做了2000多个项目，积累了很多政府客户。这是我们的数据基因怎样为数据管理赋权、为数据业务赋能、为数据资产赋值。刚刚讲到的数据体系其中一块就是这个内容。这是国脉的十八个城市、二十八个分支机构的布局，现在全国都能找得到我们国脉的足迹。在此特别感激我们的所有客户，给我们的理论和实践的研究提供了很好的支撑。

　　最后，总结一下。我们国脉过去做顶层设计，一直说高瞻远瞩；我们现在数据服务，强调脚踏实地。我们有对数据本质有深刻的了解，对政府业务逻辑有清晰的认识，所以我们相信能帮各地的数字政府建设或者创新发展贡献力量！谢谢各位。

附：国脉，是领先的大数据治理和数字政府专业提供商。创新提出“软件+咨询+平台+数据+创新业务”五位一体服务模型，拥有数据基因和水巢DIPS两大系列几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于信息中心、大数据局、行政服务中心等政府客户、中央企业和金融机构。自2004年成立以来，已在全国七大区域设立20余家分支机构、5大技术研发基地，服务客户2000余家，执行项目5000余个，连续多年开展中国政府网站、智慧城市、互联网+政务、营商环境等公益评估评选活动。被业界誉为中国信息化民间智库知名品牌、电子政务优选咨询机构，国内首倡智慧政府理念，首创智慧城市、数据治理、互联网+政务评价体系，首推数据资产普查、全口径数据资源目录、数据元标准化、数源确认与供需对接、最多跑一次事项梳理、营商通等产品，信息资源编目、公共数据普查等业务全国占有率和影响力名居榜首。