汪玉凯：一网通办，为改善营商环境开辟道路

　　11月28-29日，由中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司联合举办的“2018智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数据赋能 智慧中国”为主题，共有来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

　　本文系国家行政学院教授汪玉凯先生于11月28日上午在“2018智慧中国年会”主论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

【国家行政学院教授 汪玉凯】

　　很高兴再次参加年会，我今天要分享的主题是《一网通办：为改善营商环境开辟道路》。

　　2018年10月30日，我受邀为国务院机关党组中心组作专题报告，国务委员、国务院秘书长肖捷主持，题目是“政务转型”。整个专题报告讲了两小时，之后与秘书长互动交流了很久。从交流中知道国务院的领导人对营商环境改善非常关注、了如指掌。今天我主要讲3个观点：一是一网通办为营商环境改善立下了汗马功劳；二是一网通办的阻力主要在机制而不是技术；三是畅通一网通办，是进一步改善营商环境的主要路径。

　　一个国家的营商环境好坏与否，会直接影响到所有市场主体能否组织参与市场竞争、能否发挥自身企业的优势。就中国而言，从1992年选择市场经济以来到现在，我们不断在改善营商环境。但是目前营商环境依然是公共治理的痛点。2017年世界银行发布的190个国家和地区营商环境报告中，中国营商便利度排名第78位，作为世界第二大经济体，营商环境排名78位还不如亚洲一些小国家，这很发人深省。

　　一、放管服改革，为一网通办创造体制条件

　　（一）营商环境成为公共治理的痛点

　　1、市场准入门槛过高，政府管控饱受外界质疑，这个外界包括外资、国外、民资、民企等。

　　2、公平竞争的市场环境还没有真正形成。尽管我们说市场经济是法制经济，十五大后我们说民营经济要同等享受各种资源、同等受到法律保护、同等参与市场竞争。但实际上我们看到，在市场竞争格局中，垄断照样垄断，不公平的地方比比皆是。目标愿望很美好，但真正形成良好的市场竞争环境并不如意。

　　3、政府对市场、社会干预依然过多。尽管我们说，在市场中资源配置发挥着决定性作用，但是我们现在看到很多地方政府仍然习惯用行政权力配置资源。在市场和行政权力面前，市场选择非常草率。

　　因此，这样的市场营商环境，就使得我们这个第二大经济体营商便利度排名竟然排到全球第78位。

　　（二）改善营商环境也是进一步扩大开放、应对贸易战的重大举措

　　我在10月30日讲课时，提到中国营商环境去年排名78位。国务院秘书长马上告诉我说，再过不到一个礼拜，世界银行会公布新的2019年的营商环境世界排名，我们将大幅度提升几十位。世界银行11月4日公布的2019年的新的营商环境排名，我国上升到46位，我们领导人很熟知这些。

　　在今年博鳌会上，总书记正式宣布将大幅度降低市场门槛，包括对外资和民营资本，很多过去不能进入的领域被允许进入。之后商务部连续几次在中美贸易战过程中宣布要进一步扩大开放，降低市场门槛。所以我们看到，今年世界银行公布的营商便利度排名中，中国由去年的78位上升到46位，一年内上升32位，这是非常罕见的。我认为前进32位原因有三点：

　　第一点，进一步放宽市场准入。我们在中美贸易战这种外部格局变化以后，确实采取了一系列重要举措来降低市场门槛、市场准入，由实际行动来显示我们逐渐扩大开放，而不是挂在口头上，这种市场门槛的降低、准入的改变，对逐渐改变大幅度排名超前起到重要作用。

　　第二点，进一步推动放管服改革深入。李克强总理进一步抓放管服改革，营商环境、企业获得适度便利度，总理提出企业获得许可证时间必须压一半，实行不断的放管服发力对营商环境排名大幅度提前做出了巨大贡献。

　　第三点，推广“互联网+政务服务”、一网通办、最多跑一次、一门式服务、一网式服务等服务，不见面审批、即来即办等新服务模式不断创新，涌现出很多案例。营商环境主要指标如开办企业、获取信贷、获取施工许可证、注销企业等都有明显改善。

　　二、一网通办主要阻力主要在体质而不是技术

　　（一）从“难”到“通”主要障碍是体质而不是技术

　　一网通办主要是在“互联网+政务服务”中提出的，还有一号申请、一口受理、一网通办，但是我们仔细想想，一网通办现在确实有很大阻力。各地采取种种措施推进此项工作，我认为从“三难” 到“三通”主要障碍是体制机制，我们全国在一网通办做的好的都是体质机制上解决比较好的，再加上技术实现，两者融合后使一网通办成效明显。三难：即互联互通难、数据共享难、业务协同难；三通：网络通、数据通、业务通。只有把三难变成三通，才能消除一网通办中的阻力。为什么说一网通办的阻力主要不是技术，而是体制机制呢？信息孤岛、数据烟囱、部门分割、条块掣肘都是外在的表现形式，问题的主要症结在于后面隐藏的权力和利益的交织，形成了一个不合理的审批结构怪胎。纵观世界各国的治理，每个国家都有管控，都有行政审批，但中国的行政审批过宽，审批的事项过多，这样的审批是计划经济体制转向市场经济体制中演绎出来的怪胎。

　　这种表象后面也造成了几个结果：第一给权力寻租提供极大空间，许多官员倒台，都跟土地出让、重大工程招标等有重大关系；第二给企业、民众在政府和公共部门办事设置过多的门槛，带来诸多不便；第三严重影响我国营商环境，影响中国的形象，这么多的外资、外国企业到中国来办企业、办事，他们会有感觉；四是有法制难以实现真法治，我们早已宣布市场经济的法制框架已经建成，但在市场过程中的各类主体违法现象不少见，与法治目标还存在一定的距离。

　　（二）放管服改革和体制改革创新，为消除体制机制障碍、改善营商环境开辟道路

　　我一再强调十九大以后的行政改革是中国行政改革的内涵式改革，不再特别强调大刀阔斧的整合机构，过去五年，一是简政放权、放管结合、优化服务，本质是落在优化服务上，对一网式、一门式、一口式网上办理服务创造了很重要的体制条件，为实施互联网+政务服务和大数据战略，扫清体制机制障碍。

　　二是监管、服务模式新探索。在监管、服务模式方面我们也做了很多探索和创新，很多地方成立了集中统一的行政审批局，如银川市， 59个章子管审批变成1个章子管审批，在大省市很多地方都称行政审批局。还有一些是不动机制，通过技术手段实现，像佛山一门式就是通过技术手段打破了部门边界。我们正在逐渐探索县域综合执法，以及实现审管分离，这些也为网上办理提供了借鉴。

　　三是构建“四张清单一张网”。“四张清单”指权力清单、责任清单、负面清单、公共服务项目清单，“一张网”指打造一体化的公共服务网。

　　这些推进也为我们一网式办理提供了重要保障。

　　三、畅通一网通办是进一步改善营商环境的重要路径

　　（一）新的改革开放格局，必然对营商环境改善提出更高目标

　　1、 排名46位与第二大经济体极不匹配。尽管我们营商环境由78位上升到46位，一年跃升32位，但我认为作为第二大经济体仍然与这个排名不协调，改革的痛点还非常大，而信息化不能解决所有问题。我非常认可刚才杨学山部长的观点，要智慧的解决智慧城市建设，技术解决是有限的，体质机制障碍必须通过改革来解决。

　　2、营造公平竞争的市场环境任重道远。这个不展开讲了。

　　3、如何对待民营经济，拷问着政府的认知能力和服务能力。我之前写过一篇文章，做了大胆判断，管理民营经济不是管理态度问题，要从理论上解决对民营经济的认知。我认为民营经济是中国重要的执政基础，无论民营还是国营，仅仅是中国经济发展的组织形式，并不直接决定一个国家的制度。就像当年邓小平的判断，市场和计划都是发展经济手段，不决定一个国家的政治制度。资本主义很有计划，社会主义很有市场，民营经济不会跟政治制度发生直接联系，只有明确民营经济是重要的执政基础，我们才会有新的认知。

　　从过去四年改革开放来看，民营企业、民营经济已经变成不可离开的领域。1982年时，当时认为民营的个体经济是补充，个体经济是14万家，到今年全国两会发展到6500万家。1992年，全国民营企业13.9万家，到今年全国两会发展到2700万家。到今年全国两会全部市场主体将近一个亿，个体经济和民营企业达到9200万家，占比92%。个体经济和民营企业创造了50%税收、60%GDP、70%创新、80%就业。

　　HBAT（H代表华为，B代表百度，A代表阿里，T代表腾讯）作为民营企业的代表性机构，这四大巨头去年创造了1.4万亿的GDP、34万个就业岗位和1千亿的税收。民营的还是国营的、是否是正确的执政基础有几个标准，提供了多少优质产品和服务，提供了多少税收，提供了多少就业，提供了多少创新等。以华为为例，作为典型的民营企业，去年员工总数达18万人，企业覆盖145个国家和地区，全球服务人群35个亿,18万员工中研发人员9.7万，专利排名在IT行业排名老大，苹果老二，中兴第三，华为已成为国家的两个名片之一（高铁是另外一个名片）。华为设备提供占全球22%，高端手机不断挤压苹果和三星，市场份额不断上升，我想这样的民营企业还不是我们的执政基础吗？所以我说营商环境的改善，要从价值上、认知上理清楚关键问题。获取信贷也好、获取注册也好、纳税也好、获取许可证也好，只要有了清晰的认知，我们才能平等对待企业。所以我说拷问政府的认知能力和服务能力，不是信息化本身的问题。

　　（二）从一网通办本身来看，进一步推进“三通”仍需不懈努力

　　国务院近几年在简政放权、放管结合、优化服务是做了大量工作，成效非常明显：

　　1、政策引领。国务院发布了多个与一网通办相关的文件：

　　2016年9月，国务院印发《政务信息资源共享管理办法暂行规定》；2017年5月，国办印发《政务信息系统整合共享方案》；2017年7月，发改委、网信办印发《政务信息资源目录编制指南》；2017年8月，发改委等五部门发布《加快实施政务信息系统整合共享实施方案》，随后发改委等进行了试点，这是政策引领，导向非常清晰，从政策发力。

　　2、网络通。国家外网纵向全覆盖：全国的省、地市、区县分别为100%、100%、96.1%。

　　横向方面，政务外网已连接了148个中央部门和机构；省级以下，接入24.4万个；接入终端280万台。各级政务大厅接入3263个，全部联网，承载全国54项重要业务应用。

　　全国信息系统清理整合基本完成。信息资源目录体系初步建立：中央1.3万多条，地方44万条。

　　3、数据通。建立全国政务数据交换平台。基于政务外网建成的国家数据交换平台，与71个中央部门和32个地方政府对接，建立起数据共享大通道。

　　4、业务通：有序推进全国42个重点垂直系统，如医疗、教育、投资等，实现企业和群众最迫切的基础信息共享。

　　（三）“一网通办”未来趋势

　　广东最早提出网上大厅，浙江最早实现省市县三级联网，现在这种情况越来越普遍。从未来趋势来看，总体有三个：①为国家大数据中心、全国政务服务平台指引方向；②以中国政府网为龙头，构建包括部门、地方各级门户网站为支撑的一体化的中国网上政府；③中国政府网将成为政务服务总门户、信息公开总平台，将和省市县各级部门实现联网。

　　从实现路径上看，通过互联网+政务服务、大数据新战略的实施，构建“一网通办”服务体系，包括优质营商便利服务体系、民生服务体系、市场监管体系、对公权力的约束制约体系。

　　谢谢大家！