王晓冬：政务大数据发展的相关政策与前瞻思考

11月23-24日，"2017互联网+智慧中国年会"在北京万寿宾馆召开。本届年会以"智绘城市 数造未来"为主题，以数字政府、智慧城市、互联网+政务服务、数据治理、信息社会等为主要议题。会议由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司联合主办，国脉海洋信息发展有限公司、浙江蟠桃会信息技术有限公司协办，共有来自全国部委/省/市/区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

　　在23日下午的"2017政务信息系统整合共享与数据资产普查研讨会"上，国家信息中心政务外网发展规划处处长王晓冬以《政务大数据发展的相关政策与前瞻思考》为主题进行了演讲。

　　▲国家信息中心政务外网发展规划处处长王晓冬

　　以下是会议现场发言实录：

　　今天就大数据的相关工作与大家做一些交流，就我个人参加的规划起草文件做一些研讨。

　　一．形势和要求

　　1.首先看形势和要求。大数据从2012年以来进入大家的视野，一直受到人们的广泛关注，至今已进入了炒作的峰值点，2016年大数据概念在逐步淡出技术概念的市场，这是国际趋势，而国内的大数据发展一直火热，在这个过程中，大数据产业的发展值得我们思考和反思。

　　我们的一些工作和理念是比较超前的，举例来说，我最近看到的一个数据，是11月份全国有多少场马拉松大赛，我认为马拉松和大数据有点相似，我们现在很多人把马拉松理解为跑步，就像我们把信息化工作都归到大数据领域，这本身存在一定的问题。现在的大数据发展很热，但是我们对大数据发展的实际规律的认识还不足。从长远角度看大数据，它是影响人类发展的新生事物。现在是大数据时代，谁控制了数据谁就控制了一切，因为数据掌握了一切，在这个产业竞争领域，有好的数据，就能更精准的进行管理。习总书记也说过"谁掌握了大数据资源，谁就掌握了主动权"，在这个背景下，从短期来看，大数据有过热炒作的苗头，从长期来看，大数据的价值还要进一步释放。

　　2.国家层面重视大数据发展

　　党中央国务院非常重视大数据的发展，刚刚闭幕的十九大，再一次对大数据相关工作提出了要求，提出"要推动互联网、大数据、人工智能与实体经济深入融合，对传统产品的改造与数字的发展有更强的辐射带动作用"。李克强总理也对大数据发展提出了一系列要求， 2014年他在公共系统整合的时候提到了大数据，当时对发改委的同志提出来要认真研究大数据，利用大数据推进改革。今年总理提出了要强化部门信息，39号文件《政务信息系统整合共享实施方案》中也明确提出来了。

　　从我国的大数据发展来看，我国出台的大数据相关的政策与发达国家的战略规划基本是同步的。美国2012年发布了大数据研发计划，2014年出现了大数据白皮书，我国的"十三五规划纲要"也已明确把大数据战略提升到国家层面，我国已经成为数据大国，资源总量的占有量全球排名第二。

　　二．制约我国发展为数据强国的因素

　　1.我国数据资源的体系化程度很低，观念汇聚程度不足。我认为最重要的是数据不足。在一个流域（体系），政府、企业以及各个领域的数据就像大洲一样，冲破大洋，数据的融合比信息孤岛还严重。

　　2.缺乏有序的数据流通机制。这个流通包括共享、开放、交易三个方面。数据是体系化方面，现在海量的数据散落在不同的部门、网络、系统之间，都存在着潜在的风险。我国全球的数据能力不够，而是否是数据强国的依据一定要从全球的视角来看，美国在这方面就做的很好，从国际竞争这个角度讲，我国是远远落后的。

　　3.数据资源的纽带作用潜力不足。上述问题制约了我们大数据的发展，未来关键要提升国家大数据体系及平台建设的能力，也就是要实现我们的政策、资源、数据、工程、项目、系统等体系化，只有这样才能把数据大国真正转化成数据强国，把数据资源的引领作用发挥出来。

　　三、我国大数据发展情况

　　（一）取得的成效

　　1.国家重视，政府在行动。我们可以看到各级政府的高度重视，在《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》出台之后，30多个省都出了大数据相关政策的规划，政策规划也不断落地，例如各地纷纷建立大数据产业园区。

　　2.大数据产业体系持续发展，大发展技术不断强化。现在产业投资的热点也都在大数据领域。

　　3.数据资源的加速汇聚，数据应用的价值不断加强。从政府部门、行业重点领域、互联网领域等，数据都在逐步沿着不同的方向在不同的领域进行汇聚。

　　4.大数据安全保障的力度强化不断。网信办成立之后，我国出台了一系列网络安全法，对数据安全的防护在逐步提升。

　　（二）面临的问题

　　现在面临的问题我主要从术、法、道三个层面去理解：

　　1.从术的层面，我们更多的是从技术层面研究大数据问，技术层面已经对法律法规提出了很多需要解答的问题。

　　2.从法的层面，现在面临立法的一系列问题，我们如何立法？如何用旧的法律条款进行补丁？

　　3.从道的层面，目前我们用对现有规律的认知去出台相关法律政策，可能面临一个重大的挑战，我们很难去制定出台大数据发展的政策体系。

　　我们几千年的社会一直是什么状态？在这个金字塔的越高层，掌握的数据就越多，这个倒金字塔的分布正在打破，企业、公众、个人在数据获取方面有很大的提升，我们也看到有些领域出现了道的情况，企业掌握的数据比政府还多。

　　举个例子，比如我们的人口信息，我们掌握的人口信息都是相对静态的数据，也不是完全静态的，真正掌握活的数据是互联网、电商、社交网络相关的企业。你喜欢什么东西，你的社交圈是怎样的，你去了哪儿，它们掌握了你的轨迹和购买记录，这对社会治理、社会结构是很大的挑战，一定要从这个高度探索数据治理的道是什么样的。

　　另一个是产业发展的情况。在大数据发展的时代，就像大禹治水的时期，几代都有大洪水的传说，我们现在正在面临大数据的洪水，数据海量泛滥而来，我们现在要做的就是要把海量泛滥的数据洪流制作成数据大流域，既要创新驱动，同时也要避免数据滥用带来的种种挑战，就像水是农业文明的关键要素，但是大洪水会冲毁田园、农舍。数据也是一样，要从产业层面去考虑。

　　四．政府在大数据领域扮演的三个角色

　　第一个是利用者的角色，利用数据强化治理，提升服务；第二个是推进者的角色，要推进产业的发展，推进本地区大数据的发展，这两个层面我们考虑的要多一些。

　　另一个监管者的角色，例如近一段时间看到有很多关于数据纠纷的问题，这反映出有些龙头性的行业在垄断数据，迫切需要政府监管决策的出现，而政府监管者的角色要进一步加强，就是说监管的理念要落实到法律法规，才能指导产业发展。

　　五．政务数据创新的重要性

　　一个专业领域用"大"形容，可能有点追时髦，而数据就可以用"大"形容，这是跨界融合的事情。政务数据为什么要这么强调？因为它居于核心和独特的位置。我们可以看到这几个数字，全球的增长量是按50%计算的，这样一个规模会持续到2020年，全球的数据量中中国的占有量为20%，我们一直说政府掌握80%的数据资源，假如这个假设成立，2020年，政府就掌握了全球16%的数据，这是非常大的一个量，其中20%我个人感觉很保守，因为我们的人口已经达到了20%，我们信息化水平绝对不是平均水平，一定是超前的水平，我们在很多领域已经在引领创新。从这个角度来讲，政务数据的创新非常关键。

　　另外从数据的三个大类型来看：

　　第一个是互联网数据，它是依靠技术力量获得的数据，我们叫做技术攫取型，是主要通过搜索引擎获取的，最典型的是谷歌，之前有很多海量的数据不知道怎么用，典型来说就是搜索引擎，以技术为核心的数据。

　　第二个是平台性的数据，阿里、腾讯有平台生态，自然而然就产生了数据。

　　第三个是政务数据，从三个数据类型我们可以看到互联网的数据价值。政务数据依法采集、流通、使用，这是其他数据完全不可替代的。另外，政务数据也是其他数据开展关联创新的一个必要的力量支撑。

　　六．政务大数据相关的政策法规

　　1. 《政务信息资源共享管理暂行办法》

　　在51号文《政务信息资源共享管理暂行办法》中对政务数据有一个定义，政务信息资源就是一个动态的扩张，因为政务数据会随着政府治理的问题演进，而催生新的政务数据。另外，政务数据是政府可以高度管控和推进的，把政府数据拿出来非常困难。几年前统计局和一些巨头在商量这个问题，其实最后的结果是都不会开放的，这是在强调政务数据的价值。

　　目前正在推进的政务信息整合的政策、国家安全法等一系列的法规要求中，政务数据存在很多问题，关键是要保证政策的衔接和落实，要抓住关键问题然后想办法解决落实。《政务信息资源共享管理暂行办法》是操作性比较强的文件，就是说我们现在缺少的不是理念，是缺少推进落实的具体政策。

　　现在正在推进政务信息整合共享工作，从脉络看上是源于国务院第152次常务会议， 5月出台了《政务信息系统整合共享实施方案》，后来又相应出台了具体的工作方案，原来是分两个阶段，2017年底和2018年初，现在要尽快见效、抓紧推动。

　　从进展情况及技术支撑的角度来看，现在政务系统中心正在建立中，共享交换平台和政府共享网站能力也在不断的完善，目前已经实现了74个部门接入外网，30个部门接入内网，关键是一些标杆工程的制度逐步理清，重点领域的问题逐步强化。有个形象的例子是四川地震的时候，通过整合共享信息资源，快速地确定了元素。

　　数据摸底工作目前已累计汇总信息资源目录28173项，可共享目录占96%，可开放目录占52%，这个数据还在不断变化，以累计排查的角度自查是2000多个，从整体上来看，全国上下齐心协力抓共享工作，9月底基本完成这个目标。

　　后续的要求是要重点抓好部门内部政务信息系统整合的工作，各级统一的数据交换平台对接。共享交换平台是一个全国性的体系，需要各省资源平台的支撑。重点领域是数据共享的协同应用的示范、政务信息化项目审批与运行经费统筹管理、电子政务服务采购制度建设等方面工作，避免出现边整合共享、边新建孤岛的问题。推进政务信息系统整合一定是存量和增量同步推进的过程。

　　2.《"十三五"国家政务信息化工程建设规划》

　　首先这个规划有一个传承关系，第二个是整个共享着重解决存量问题，规划侧重解决未来的增量问题，目前要取得阶段性的成效，要构建可持续的顶层架构，形成一个可持续长效的机制，要程序推进，要做好这两项工作的衔接工作。

　　《"十三五"国家政务信息化工程建设规划》主要从四个方面展开，理念创新简单来说就是两个着力点、三个面向、四个坚持、四个打破。"两个着力点"，一个是治理创新，一个是服务创新，治理就是政府能够提供什么样的制度和环境，主要是跨领域综合调控治理一体化的公共安全治理；服务创新一方面是侧重对法人主体的市场监管和服务；另外一方面侧重自然人的制度。"三个面向"指的是面向时代发展主题，面向改革治理需要，面向社会公众期望。"四个坚持"就是坚持一个战略引领，政府信息化工作的主引领是按照网络强国的战略总体部署，目标是要形成国家治理体系和治理能力现代化相适应的政府信息化体系。

　　"四个打破"，简单来说就是从思维惯性打破向动力转变，从理念上强化机制转变，从路径依赖上要打破实现模式转变，另外是打破服务瓶颈推进重心转变。此外我们政务信息化工作要向信息惠民的理念转变，要围绕老百姓办事创业的实际需求来展开。

　　一句话就是大数据、大平台、大系统，十三五是这样的，未来一段时期之内，也要按照这个思路持续性的推进，不是每五年要换一个思路，工作不延续。

　　从顶层设计来说，是大平台推进技术融合，大系统业务融合，大数据是数据支撑。形象来说，我们要构成一个良性的生态体系。

　　从目标导向上来说，有五个方面，第一要形成大系统共治的新格局，第二是要形成惠民新模式，第三是大数据汇集的新能力，第四是基础设施共享共建，第五是工程建设管理形成的机制。

　　政务信息化工程框架，就是我们现有的服务体系、业务体系、开发体系、资源体系、共享体系和网络体系，还有法律法规等。简单来说是"两网"、"一平台"、"四库"、"六系统"，包含了开放共享，国务院领导同志感觉整合不到位、不具体，于是把这三个整合连起来，就形成了"一平台"的架构，就是指一体化和信息化的基础设施。这是具体的内容。在这块我们可以看到，叫国家信息化规划工程。数据平台是包含了网络、数据中心，相关的技术都要融合到一个综合性的平台上。四大库围绕共享交换形成一个体系，特别强调和社会大数据的融合、关联、创新。构建体系是一个目录、一个平台，就是说每个平台体系都有一个业务平台，平台从逻辑层次上是基础设施平台、数据平台和业务平台，三个层次推进顶层架构。

　　怎么贯彻落实？《"十三五"国家政务信息化工程建设规划》提到组织保障的问题，一个是管理的保障，设施的保障，特别强调生态，我们政务信息系统创新一定要联合厂商、研究机构、咨询机构共同推进，包括标准规范、设施、平台、基础创新等，我们要营造一个完善的发展环境，还里面还涉及政府信息化的诚信体系建设等等。最后还要筑牢信息安全的防线。

　　今天就先简单跟大家介绍这些，谢谢大家。