胡小明：如何让政务数据整合共享更有效益？

原国家信息中心副主任，原中国信息协会副会长胡小明对如何让政务数据共享更有效益发表了自己的看法。

一.信息共享理念需要调整  

信息稀缺时代的口号在信息爆炸时代该下岗了。

1.1信息共享成为长期难题

1）政府信息共享始终讲不清效益

国家电子政务建设一直强调信息共享且投资很大，对运行效果却鲜见描述，建设者至今仍说不清应用的效果，说不清效果就是效果不大。

2）对信息共享的效益期望过高

个别信息共享项目效益不好可归为执行不力，但多数信息共享不好则是整体目标设计失当，多半是设计了根本不可能实现的目标，对信息共享的期望太高了，其实信息共享并没有那么大的作用，期望过高会导致投资过大，效益空间并不因投资增加而增加，反而降低了效益投资比。

3）行政手段的作用难以持续

利用行政和法律手段推动信息共享并不见效，因为信息共享是长期的事业，行政手段的作用时间短，成本却很高，使原本效益不明的信息共享更难以持续，可持续的信息共享在经济上必须是划算的，行政手段解决不了经济划算问题。

4）信息共享理念过时了

信息共享的理念是数据库时代的理念，已经不能适应互联网和大数据的环境，在信息资源过剩的时代，使用什么渠道的信息资源有太多的选择空间，领导层对政府信息资源系统的依赖性大大下降了，信息需求被分流是政府信息共享缺乏效益的深层原因。

1.2 政务信息共享理念更新

1）改变资料稀缺时代的政策

信息共享理念产生于计算机数据资源极为稀缺的时期，那时数据库曾是推动信息资源共享的有力武器，宣传信息共享和数据库应用是合理的，互联网时代继续将信息共享作为推动信息化的旗帜就不合理了，互联网时代是信息资源丰裕的时代，不能再使用信息资源贫乏时代的口号。

2）改进决策不如优化操作

靠增加信息改进政府决策的做法已经过时，影响决策质量的因素已经不是信息缺乏而是信息过多，有效的筛选比增添数据更重要。新时期政府信息系统的主要方向并不是增加资料而是节约决策者的时间与注意力，提高政府操作效率是比提高决策水平更实际的目标。

3）面向高层不如面向基层

信息技术在提高决策能力上的效果远不如提高基层操作效率显著，正如软件工具可以大幅度提高打印排版的效率，却无法提高文章的内在质量。信息技术能够有效提升基层业务的操作效率实现精细化服务，政府数据向下服务的效果优于向上服务，提高基层业务操作效率将是今后政府数据大有可为的领域。

1.3 从经济视角认识数据整合共享

1）数据整合共享是一个长期问题

政府数据整合共享是一项长期任务，可持续性是关键，可持续性来自业务内在的合理性，政务数据整合共享设计需要寻求这种合理性，让合理的数据整合共享项目持续下去，避免不可持续的项目浪费资源。

2）经济上合理才可持续

效益大于成本的业务才能得到持续投入。从长远效益看不是所有的整合共享业务都是有效益的，推动政务数据整合共享首先是一个业务筛选问题，要筛出最有效益的业务先做，剔除无效益的项目，合理选择才能成功。

3）参与者有选择性的系统更健壮

推动全国数据整合共享建设需要给地方政府、行业管理部门的参与者以适当的选择空间，能够照顾参与者效益的系统会更加健壮可持续。市场机制形成的服务系统之所以比行政手段构建的系统更具生命力，正是因为市场系统为参与者提供了更多的选择机会。

1.4 以公众的获得感作为评价标准

1）政务数据整合共享不能关门建设

新型智慧城市强调政府服务要增添公众获得感，早期电子政务建设更多考虑政府工作自身的方便性，重在提高内部工作效率，缓解业务爆增与工作人员不足的矛盾，这个阶段已经过去，新型智慧城市将信息化重点转向增加公众的获得感。

以移动互联网武装起来的居民对政府的要求已大幅度提高，公众会以自身的获得感来评价政府工作，政府数据整合共享效果必须要让公众感受到。

2）数据整合共享与数据开放相结合

政务数据整合共享需要与政府数据开放工作紧密结合，政府数据开放有利于公众对政府的监督，社会对政府数据资源的再利用可以增加社会效益。政府数据开放与政务工作开放都是服务型政府建设的重要内容，数据整合共享与政府数据开放相结合是智慧城市建设的要求。

二.数据整合共享的含义

数据整合与信息共享是两回事，不要混为一谈。

2.1 业务数据整合的含义

1）不同部门业务数据需要精确整合

政府部门的日常业务主要是社会治理与公共服务，公共服务是面对当事人（包括个人与法人）的具体服务（包括行政许可审批），政府的不同服务项目常由不同部门承担，用户数据由相应的业务部门积累，其结果必然是同一实体（自然人、法人或项目等）的数据被分散积累到不同部门的数据库中。

数据整合的任务是对分散于各部门数据按实体标识码准确管理，支持各业务系统对相关实体数据的精准使用。

2）数据质量维护机制的重要性

业务数据整合首先要保证数据链接的精准性，实体标识链接绝不能错位，其次是要支持数据的质量维护，数据在收集与加工处理中难免出错，发现错误要能及时修改，只有授权的数据管理员才有权修改数据。数据的纠错更新流程是重要的数据质量保证机制，是数据整合应用可靠性的支柱。

3）数据集中与质量维护的平衡

政务数据整合主要是逻辑上的整合，并不要求物理上集中。数据库应用早期，数据在物理上集中被用于提高数据调用速度，但在网络通信非常高效的今天，数据的物理集中意义不大了，数据质量维护的安全高效更加重要。数据整合只强调数据在逻辑上连接的一致性而不要求物理集中，以免影响数据维护的流畅性。

4）业务数据整合提升业务运行效率

业务数据整合的目的是提高政府业务处理时对其它部门数据的调用速度，在政府对公众服务中时常会调用“当事人（包括法人或项目）”在其它部门存储的数据，调用的流畅度是服务效率的关键，业务数据整合可以实现跨部门数据调用的自动化进而提高公共服务的效率。

2.2 政务信息共享的含义

1）信息共享是开放数据的使用权

信息共享不是一种技术而是数据使用权益的开放，用户可以在允许的范围内自由使用数据。

2）信息共享成为推广数据库应用的旗帜

信息共享是上世纪六十年代末伴随数据库的诞生而提出的概念，数据库应用不必通过统计数据处理就能够查到数据库的信息内容，数据库称这种应用为信息服务，数据库的出现使数据查询成为商业服务，信息共享成为推动数据库应用的旗帜性口号，推动着数据库应用的大普及。

3）互联网使信息共享盛极而衰

上世纪最后十年出现的互联网普及将信息服务与信息共享推上了巅峰，使得信息共享无比丰富，然信息共享概念盛极而衰，充分的信息共享已使再强调信息共享失去意义。现在“政府数据共享”已成为一个专用词，特指在政府范围内部门间的数据共享，这种共享并不对社会开放。

2.3 政府数据开放的含义

1）政府信息公开与政府数据开放不同

政府信息公开指的是经政府加工后的信息向社会公开，产生于早期电子政务的窄带环境，其目的是改善政府与公众的沟通，促进双方合作。

政府数据开放是政府原始数据向社会的开放，产生于电子政务宽带通信环境。政府数据开放有助于改善社会对政府的监督，提高政府的公信力，同时帮助社会利用政府数据资源改善自身的业务。

2）政府数据开放是新时代的产物

政府数据开放是大数据时代的产物，信息技术的大普及使社会的数据处理能力已经超过政府，公众对政府的信息公开已经提出更高的要求，充分开放政府的原始数据有助于改善社会对政府的监督，有助于社会对政府数据资源再利用，政府数据开放已成为全球趋势，数据整合共享应支持政府数据开放大趋势。

三.不同业务对数据整合共享需求不同

数据整合共享必须对症下药。

3.1 基层服务最需要数据整合

1）政府基层业务直接面对公众服务

政府对公众的具体服务是由基层工作人员完成的，这种服务被组织为规范化的业务，如面对居民的入学、婚姻、社保、就业等业务和面对法人的税务、年检等业务，这些业务与公众的利益密切相关，政府公共服务的优劣成为公众对政府工作满意度评价的核心内容。

2）公共服务要精准使用用户数据

政府公共服务主要是对具体用户的个性化服务，需要精准使用用户数据，数据的准确性是不容置疑的。由于业务分工的原因同一用户的数据经常会由不同部门进行收集、存储与管理，业务服务须将该用户存于不同部门的数据精确调用与精准使用。

3）业务数据整合是提高服务效率的关键

公众到政府办事要用的绝大部分资料都是政府以前办理的批文、批件、证照，这些资料在政府部门数据库中都有，只是分散在各部门没有实现有效链接，查找相当困难，将各部门数据库中的资料按统一的实体标识码管理实现自动化调用，是业务数据整合的任务，也是提高政府公共服务效率的关键。

4） 提升服务的方便性是对社会的重要贡献

用户只要资料齐全到政府办理行政许可审批等业务并不困难，因为这些业务的办理原则是确定的，办事人员并没有自由量裁权。

让用户多次跑腿主要原因是政府资料缺乏整合，只要业务数据有效整合就能能够大大提高办事效率，节约用户时间，居民的时间是个人的宝贵财富也是城市重要的社会资源，为公众到政府办事提供方便，节约居民的时间是政府对社会的重要贡献。

3.2 领导决策对信息共享的需求

1）领导层需要从数据提取信息

政府决策对于数据整合共享的需求并不大，领导决策并不需要微观实体的具体数据，领导层关注的是数据集包含的整体信息，政府决策讲究的是信息的平衡，不会依据一个具体数字就做决定，而会依靠总体趋势做判断，政策研究人员是以统计分析的眼光来看待数据，寻求数据整体所包含的信息。

2）研究人员靠数据挖掘获取信息

政府决策层与操作层对数据的使用模式完全不同，基层业务是依数据操作的业务，不需要从数据中提取信息。在决策研究人员眼中数据只是提取信息的原材料，领导层是靠信息来决策而不是靠单独数据决策。

从大量数据中提取信息的过程称为数据挖掘，数据挖掘经常由专业人员完成，大数据时代数据挖掘成为决策研究人员使用数据的主要模式。

3）外部信息共享丰富使内部信息共享贬值

由于社会信息共享渠道极其丰富，决策需要的信息可以从多方面渠道获得，领导人不必依赖内部信息共享平台来获取信息，外部渠道的方便性降低了内部信息共享系统的价值，且领导人最关注的外部信息，如政治经济大局形势，兄弟地区的政策措施等，恰恰是内部系统没有的，这些不足使内部系统贬值。

4）不要过高期望内部数据分析会产生重大发现

对政务数据整合共享的效益要有合理的期望，政务数据整合对提高规范的业务操作效率容易见效，对政府决策水平提高却无能为力。不能期望政务信息整合共享会带来很多重大信息发现，重大信息自会通过多种渠道顽强地表现出来。

对政府信息共享系统发现信息能力期望太高会增加投资的盲目性，新消息、新思想更多来自外部，来自平时很少接触的领域。

5）采购企业的信息资源的作用

大数据时代很多企业的信息能力已经超过政府，采购企业的信息资源能够提升政府的信息能力，通常企业并不愿意提供原始数据，倘若政府采购其加工后的数据特别是不涉及企业的商业秘密的可视化动态系统，企业是愿意提供的。

信息对于工作人员的帮助并不都是直接的、显性的，很多是潜移默化发挥作用，采购企业的可视化数据很容易发挥这种作用，让干部对外部环境有更多感觉。

3.3 日常办公需要文件检索工具

1）提高办公效率比提高办公质量更现实

时间与注意力是比信息资料更稀缺的资源，提高办公质量并不是计算机系统的优势，提高公务员查找资料的效率倒是很现实的口号。

2）办公需要简单方便的资料搜索工具

公务员查找资料需要方便的搜索工具，开发这种搜索工具应当不难，因为搜索资料的空间不大，只局限在政府网范围内，文件格式很标准。公务员对内部信息共享系统最大的要求是方便、快速、简单。

搜索软件应采用谷歌百度的关键词搜索模式，替代漫长的“信息资源目录—信息共享交换平台”的查询路径，使内部资料查询的简洁实用。

四.增加数据整合共享的公众获得感

公众看不到效果的政府数据整合共享没有意义。

4.1 提升公共服务的方便性第一重要

1）公共服务方便性是公众获得感的主要来源

公众与政府最密切的连接方式是政府的公共服务，以数据整合来提高政府公共服务的效率与质量是提升公众获得感的核心措施。

2）政府数据服务要向基层倾斜

要将政务数据整合共享的重点放到改善政府的基层服务上，因为公众最关注的公共服务主要是由基层部门承担的，要整合基层业务数据提高基层操作效率。

4.2 政府数据开放的重要性

1）提升政府公信力的重要措施是数据开放

政府数据开放是提升政府公信力的重要措施。政府数据整合共享为政府数据开放创造了良好的背景环境，在此基础上推动政府数据开放会更方便，更能提高公众的满意度。

2）公众监督对于服务型政府建设的重要意义

政府数据开放最直接的效果是改善社会对政府的监督环境，推动服务型政府的建设，政务数据整合共享工作需要在公众的监督下完成。政府数据整合共享计划要向社会发布并定期公布阶段性成果，有效的社会监督是政务数据整合共享健康发展的先决条件。

4.3 向社会宣传政府数据整合共享的成果

1）提升政府数据服务的管理能见度

为了改善政府的数据管理工作，需要设计政府数据管理向社会公开的模式，需要建立简单明确的测量标准与成效展示办法让公众了解，让相应的数据管理部门能够自我检查，自觉地做好数据整合共享工作。

2）要向公众宣传政府的工作改进

政府部门要主动地向公众报告工作的目标及进展与碰到的问题，鼓励公众监督政府的数据整合共享工作，公众对政府的工作了解越多，利用政府提供的服务能力也越强，对政府的信任度也越高。

3）认真塑造政府数据整合的形象

政府要学习互联网企业的自我宣传方式，避免公众对政府公共服务的改进不了解也不会用，使政府很多努力未能取得社会影响力。政府要把宣传视为一项重要工作，公众的获得感不会自发产生，它是政府宣传塑造的结果，这与企业塑造品牌的行为是一样的。

五.提升数据整合共享效益的几点建议

提升电子政务效益的关键是：如何测量效益。

5.1 使政务数据整合共享可测量

1）信息共享管理难是测量方法不当

在政府信息化建设中，目标难以测量的任务必定是做不好的任务，提供资料与需求资料是两回事，分不清两者的区别是信息共享标准含糊不清的主要原因，两种问题的确定性程度不一样，对资料的供应方可以提出标准化的要求进行管理，而对需求方却无法提出要求只能鼓励，需求的不确定性使共享应用无法建立标准，也就无法对信息共享的需求方进行管理。

2）测量的方法要合理，合理才有正确的激励

一些地方政府提出了 “让用户只跑一次”的口号，口号有着很强的号召力，但必须精心设计评测方法才能有好的执行效果，如果以“只跑一次”的项目占政府全部办事项目的比例来评价成绩，那么各地就会挑选容易实现“只跑一次”的事项先做，如果以用户的全部跑腿数除以办事项目数得到的“平均跑腿数”来评价成绩，各地就会集中精力去整合用户申办率最高项目的数据，推动“平均跑腿数”更快向1逼近，使公众会得到更多实惠。

3）要开发自动化的测量工具

客观公正的评价政府数据整合共享工作必须依赖自动化的软件评测工具。

数据整合与信息共享要分别处理，数据整合检查的是实体数据相关属性的自动查全率，即给出一个实体标识就能够查全有关部门的各种属性数据，表明该实体的数据整合通过检测。

信息共享合格率可利用政府网上资料查询软件（见本文3.3节）来完成，按照部门的信息资源目录使用软件工具查询，能够正常调出资料（主要是文件与报表）即为合格，全查一遍即可得出该部门的合格率。

4）及时公布评测排名激励部门改进工作

及时发布评测排名会产生很大激励，各部门都希望自己的工作在整体评比中处于优秀的位置，都会非常努力争取尽早达标。

政务数据整合共享管理部门宜及早发布评测要求，并将自动检测软件工具及早供给各部门自查，及早排除问题达到政府数据整合共享的要求。

5.2 数据整合共享要有所为有所不为

1）效益是选择的结果，没有选择就没有效益

政务数据的整合共享并不是最终的目标，它是实现效益目标的工具，对于智慧政府建设整体效益而言，全部数据都整合共享是没有必要的，只有确实有效益的数据整合共享才值得去做，坚持效益导向的选择是实现智慧政府建设有效益的重要原则。政府数据整合共享不能一刀切，正确的选择是实现效益的唯一途径。

2） 用户使用率高的整合项目优先

数据整合共享工作的安排需要效益导向，要选择用户使用率高的项目先做，这样才能有更多的用户使用，取得更大的效益。

业务数据的整合并不一定要走共享交换平台，使用频繁的业务走专用的系统效率会更高，将相关部门的业务骨干与软件工程师召集在一起讨论很会产生高效而简洁的专用系统来实现有效的数据整合，此类业务再做几个，80%的效益就达到了，这是高效的数据整合应用的捷径。

3）剔除经济上不合算的应用

智慧政府的建设本质上是一个经济问题，政府数据整合共享只是对一部分业务有效益而不是对全部业务都有效益，且80%的效益会集中在20%的项目之中，好的管理者会集中精力去完成20%的重点项目，不会要求各部门齐头并进，而且会剔除开发成本高却使用效率低的项目以提高建设的整体效益。

5.3 鼓励社会利用政府数据开展增值服务

1）增值服务可帮助公众利用政府原始数据

虽然信息技术普及使公众的信息利用能力大大提高，但是能够直接利用政府原始数据的用户还是凤毛麟角，公众需要数据服务公司的增值服务搭建利用政府原始数据的桥梁，数据服务公司的增值服务能够增加居民的信息获得感。

2）鼓励企业利用政府数据开展增值服务

政府向数据服务企业开放数据资源要坚持公平公正的原则，政府数据可向企业免费提供，企业可向用户适当收取增值服务费用，要通过多家竞争的方式来实现对公众服务的合理与公平，竞争是促进政府数据广泛应用的基本途径。

3）鼓励企业利用自己的数据资源服务社会

近十年来国内数据服务企业发展很快，以BAT为代表的一批互联网公司和IT类企业的数据积累规模、应用服务能力已远超政府，这些企业愿意将自己的业务向公共服务领域拓展，政府要支持企业进入公共服务领域，鼓励企业开放部分数据资源，提供更多增值服务，让公众得到更多实惠的服务，企业自身也在服务中得到更好的发展。