研究 | 大数据背景下的国家治理能力建设研究

摘要：

十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为一种新兴的治理资源，大数据在推进国家治理现代化上前景广阔，利用大数据可以提升国家的智慧决策水平、公共服务能力、防治腐败水平和风险治理能力。但大数据偏重相关关系的治理缺陷、结果预判对基本伦理横标的冲击、数据独裁和对公民隐私的侵犯、信息网络安全和国家安全、高能耗以及可能的大规模失业等问题，又是大数据时代国家治理需要面临的挑战。为使大数据更好地服务于我国的国家治理，应该尽快将大数据提升到国家战略高度，统一部署大数据发展规划;整合国家统计局、工信部信息化推进司等部门的相关职能，建立大数据综合治理部门;开放公共数据，打造政府信息化航母，推进智慧城市建设;加强政策引领和扶持，营造良好的大数据产业生态环境;完善相关法律法规，构建对政府权力有效监督的制衡力量。  

［关键词］大数据;国家治理;治理能力  

马克思指出，手推磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家为首的社会。每一次新技术革命的深层渗透，必将引起社会结构和社会形态的变革。大数据，这一颠覆性信息革命，正在悄无声息地重塑着我国的国家治理生态。十八届三中全会提出，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。  

作为一种新兴的治理资源，大数据在变革国家治理理念，革新治理手段，及优化治理过程等方面有着广泛的应用前景，是切实推进国家治理现代化的有效媒介。  

一、大数据背景下国家治理能力建设的新机遇  

大数据是国家治理现代化的有效媒介，具有催生治理模式创新的效果，必将给我国政府职能转变和机构改革带来新前景。开放数据，公开信息，建立真正自由平等的开放型社会是国家治理的方向．  

(一)利用大数据能提升国家的智慧决策水平  

大数据能为智慧决策的实现提供机遇，与其自身特性①密切相关。首先，大数据接近全体数据的认知模式，侧重在整体上把握对象，能展现出小数据时代个体量级前所未见的属性和规律。其次，为了获取广泛数据以了解整体趋势，大数据允许对个体数据的精确性作出让步。利用大数据可从宏观微观两个层次无限逼近事实真相，基于此做出的决策无疑比较科学。第三，通过对海量数据挖掘可以发现小数据时代难以发现的相关关系，由此可能找出解决社会问题的新思路。美国警务人员将多年犯罪数据和交通事故数据整合到一起后发现，交通事故的高发地带正是犯罪活动的高发地带，甚至两者的高发时间段也高度吻合。这一发现使原本分管交通和打击犯罪的两个不同部门建立起了联系并开展联合治理，效果十分显著。  

(二)利用大数据能提升国家的公共服务能力  

政府向“公共服务型”转变是中国市场化的必然选择。1990年代出现的“新公共服务理论”和“治理理论”，构成当今构建新型服务型政府的理论基础。其中，“治理理论”的主张主要有:治理主体的多元化、治理过程的互动性、治理对象的参与性和治理手段的多*基金项目:国家社会科学基金重大项目“新形势下中国共产党应对‘四大考验’和‘四大危险’的战略与路径选择研究”(编 号:12＆ZD077)  

①舍恩伯格在《大数据时代》一书中提出有关大数据特性的三个命题:不是随机样本，而是全体数据;不是精确性，而是混杂性;不是因果关系，而是相关关系。  

治理现代化  

样化。［1］这些诉求和大数据的社会属性不谋而合，“数据的开放和流动，代表着权力的的开放和流动，这种开放和流动，是多中心的、水平的”［2］可见，国家可充分利用大数据特性，实现“管理型”到“服务型”的转变。  

首先，大数据能助推国家公共服务向精细化个性化转变。姜奇平指出:大数据逐渐成为信息社会经济、社会和文化各个方面活动的原型结构，其最大的改变就是把人类“实现目的”变成专业化的工作。意义(通过数据)把人类一般还原为人类个别。［3］大数据时代，个体需求是社会生产、国家服务所关注的核心。而大数据能实现对公众需求的精确感知。利用大数据不仅可以挖掘各类宏观数据，还可以对用户的细微行为特征数据进行挖掘，甚至可利用自然语言解密软件进行情绪分析，实现对民众需求的精确把握，从而合理配置公共服务资源，推送个性化人性化的公共服务产品。  

其次，大数据能助推国家公共服务从封闭低效型向协同高效节约型转变。从世界趋势看，最大限度开放数据是必然发展趋势，其带来的积极效应将推动政府信息资源的进一步公开，而不断成熟的数据分析技术能使公开的政务信息得以有效利用并发挥更大价值。开放数据使得数据共享成为可能，将打开政府与民众间边界，大幅削减信息孤岛，同时使得政务部门内部纵向、部门间横向调节得以协同流畅，数据挖掘和分析响应时间大幅减少，办公效率明显提高，加之随着网络受众群体的增加，数据倍增效应越来越大，会大幅降低政府运营成本。  

(三)利用大数据能提升国家的腐败防治水平  

公共权力如果缺乏透明性，就无形中给公职人员进行暗箱操作提供了可能，并导致官商勾结、权力寻租等腐败现象。信息之于民主，就如货币之于经济。只有将政务数据置于透明环境下，使社会各界了解到公共权力的具体运作，才能有效防治腐败。同时，不能将数据开放简单理解为对执政党和政府的单方面监督，事实上，数据开放也是执政党和政府的一种自我保护方式，因为一些非政府造成的问题，政府可以免背黑锅，而执政党也不必事必躬亲总处于台前，可以在舆论追责中化解压力，渡过危机。  

此外，利用大数据还可以对网络违法和不实信息筛选过滤，并将网上无序化的反腐诉求导入规范化理性化的法治程序，以增强公众对社会公平正义的信念和对国家的向心力。可见，大数据是提升国家防治腐败水平的重要利器。  

(四)利用大数据能提升国家的风险治理能力  

我国正处在现代化历史进程之中，为获取现代性而努力。现代性不仅创造了高度繁荣的物质文明，同时也有其阴暗面，“所谓阴暗面，即它给现代世界带来了无数复杂而不确定的风险。”［4］当今我国正处在高风险社会时期。首先，在应对疾病传播、地震、海啸等传统环境灾害风险方面，大数据有其独特优势。通过对土壤、海洋等生态环境要素进行监测，并充分利用地理、气象资料等信息库的历史数据，构建快速应急响应的国家综合减灾与风险管理信息平台，全面评估环境质量和风险，可精准预警此类事件。美国国家海洋和大气管理局利用其覆盖全球的海洋传感器网络及时获取并分析大量海洋数据，在日本3•11地震之后快速发布了海啸预警，为民众人身安全和财产转移赢得了宝贵时间。其次，大数据能有效防范或化解网络群体性事件、恐怖袭击等非传统风险。一方面，可充分利用大数据嗅探出隐含在网络中的社会情绪，并及时采取应对措施(非网络封堵)，将这类风险化解于萌芽状态。另一方面，要认识到从表象上看此类事件一般涉及生存(或生态)风险，但真正诱发此类事件的深层原因是公共服务不足和社会建设严重滞后引发的社会不公问题。其根治之道在于让民众通过民主参与的方式实现社会自我治理。因此，国家应该建立开放型数据平台，吸引社会个体或组织参与到政策的制定和效果监督之中，以帮助国家进行智慧治理，从而从源头上根治此类事件的发生。  

二、大数据背景下国家治理能力建设的新挑战  

大数据，这一新科技革命正在孕育兴起，机会稍纵即逝，抓住了就是机遇，抓不住就是挑战。我国现有的国家治理体系，呈现出和大数据时代一定程度的不适应，大数据对我国国家治理提出了新挑战。  

(一)大数据重视相关关系的治理缺陷。如前所述，大数据只要相关关系的治理思路符合了当下我国的社会现实，但这并等于说因果关系就不重要。马航MH370失联后，世界多国在南印度洋开展了大规模联合搜救活动(坠入南印度洋这一结论正是基于大数据相关分析得出)，结果至今渺无音讯，这无疑是对人类自信的信息技术的嘲讽。一方面，大数据分析能力还有待提高;另一方面，完全依靠知其然，而不知其所以然，会带来决策失误。不像学术研究可以按照波普尔证伪理论不断试错，政治和社会领域来不得半点含糊，任何一个错误的决策将会给人民群众带来莫大的损害甚至无可挽回的创伤。因此，涉及民生等重要问题的社会决策，不仅要重视相关分析，更要综合历史经验和执政智慧来探究因果关系。  

(二)结果预判挑战基本的伦理横标。大数据能实现精准预测，引发整个社会对智慧预测的极力推崇。但结果预判，很可能消减或剥夺社会主体自由探索的机会并引发一系列问题。特别是法律领域，其引发的争议可能更大。以打击罪犯为例，大数据继续延续个体是“天生犯罪人”思潮，并对可能发生的犯罪行为提前预测并采取相应措施(如依据大数据犯罪趋势，执法机构优先部署警力并对犯罪概率较高的社会主体进行监控，甚至进行“数据钓鱼”)，这一思路严重侵害个体自由生活的基本权益，颠覆了个体承担法律责任之基础的自由意志假定，挑战法律根据个体行为判定相应法律后果这一基本前提。此外，结果预判，会导致弱势偏见和不公平待遇，严重违背文明社会“人人平等”这一基本伦理要求，进而剥夺被预判对象寻求新的生存与发展机会这一基本权益。为此，大数据预测必须要有伦理的介入，以提高行业自律，避免不当行为的应用和蔓延。 

(三)数据独裁与隐私侵犯问题。大数据时代，对数据的搜集和使用需要强大的经济和技术实力，因此政府和大企业毫无疑问成为掌控数据的主体。而国家或大企业利用大数据的资源和技术优势，极易造成对个体隐私的严重侵害;与此同时，为了市场利益或者政治格局，数据独裁方可能篡改数据，进行造假分析和结果控制，使得处于技术和资源劣势的社会个体短期内难以觉察。但是一旦事实真相揭露，定会造成政府公信力和企业信誉度的严重下降，并进一步削弱国家治理能力。此外，大数据预测在信息化程度较高的经济发达地区快速发展和普及，会加剧偏远农村和贫穷人口的数字鸿沟和认同隔阂，进而剥夺信息弱势群体享受平等待遇和公平竞争的机会。如何避免多数人“暴政”，避免少数服从多数的功利倾向，成为大数据时代有待解决的问题之一。  

(四)信息网络安全和国家安全问题。大数据时代，数字主权和领网主权成为继边防、空防、海防之后又一个大国博弈的空间。从国际情势看，我国的信息网络安全和国家安全主要受到美国的实时威胁。美国在网络空间的行动自由和实际控制，极易转化成现实世界中的各种掌控能力和攻击能力。从国内形势看，基于特定的社会背景，当前网友更容易受到网络中其他网友的影响，易被网络上的不满情绪或谣言所感染。而这些情绪往往能通过网络产生“放大效应”，使得某消息的整体特征或某方面特征更为突出(从某种意义上说，是对现有形象和符号的重新解读或阐释)，从而可能引发其他参与者做出特定的反应和再解读，并可能进一步引发公共危机和风险。  

(五)数据能耗及智能时代可能的大规模失业问题。《纽约时报》一项历时一年多的调研发现，向来被认为绿色环保的信息产业其实是污染和耗能大户，数据中心浪费的电力可以占到总能耗的90%以上。［5］我国在发展大数据产业时应提前考虑能耗问题，引导社会各界关注大数据环境议题，顺应节能减排的时代需求。大数据是后现代信息文明的产物，其向前发展，将使人类从信息时代经由知识时代迈入智能时代。智能时代最大的标志就是高度自动化智能化。智能机器人、3D打印机等智能化设备将全面登场并占据主要地位，大量一线产业工人可能面临失业问题。类似亨廷顿提出文明冲突(其目的并非为了增加文明冲突的可能，而是为了唤起人们对文明冲突危险性的注意，以此促进整个世界文明的对话，并推动冲突的不发生)，我们这里提出智能时代可能的大规模失业问题(虽然未  

三、大数据背景下国家治理能力建设的新思路  

大数据不仅应当被看作是一种扑面而来的技术潮流，更应该被视作是国家的一种主观欲求或战略管理的历史性需求。为使大数据更好地服务于我国的国家治理，笔者提出以下几点建设大数据强国的战略措施。  

(一)将大数据提升到国家战略高度，统一部署大数据发展规划。目前，工信部、发改委等部门均出台了大数据相关政策;去年和今年的政府工作报告中还出现了大数据一词，表明我国对大数据的认识上升至国家层面，但这并不是从推进国家治理能力和应对执政风险的战略层面来认识大数据的，因此迫切需要将大数据提升至国家战略高度。在大数据浪潮推动下，我国各地政府一哄而上，盲目发展，建立各式各样的数据中心(基地)。这种热热闹闹的建设热潮背后其实隐藏着很多弊端:一是各自为政，数据采集难免重复，数据标准又难以统一，势必降低数据的开发利用程度，同时也为下一步整合制造了新的难题;二是各地重复建设不仅使用效率低下，还会造成资源的极大浪费。总之，这种部门化各地化的研究方式不符合大数据规律，应统一部署，多部门协同。  

(二)整合国家统计局、工信部信息化推进司等部门的相关职能，建立大数据综合治理部门。笔者不赞同不少学者提出的仿照美国建立大数据局的做法。我国的统计局和国外大数据局功能相近，不应该通过增设机构来解决问题，而应该从优化其职能方向着手。首先，应整合统计局、工信部信息化推进司和国家信息中心等部门职能，成立新的大数据综合治理部门，以全局规划大数据发展计划，引导协调并监督其他各部门和各级政府实施情况。在人员配置上，部委和省级政府主要负责人要同时兼任大数据综合治理部门的领导成员，便于整体推进数据开放工作。其次，要对各部委、各级政府下属的信息中心进行机构调整和职能定位，理顺其与其他信息化推进工作机构间关系，重点整合政府基础数据库、电子政务平台和内外政务网络建设等职能，以完善大数据管理体系。  

(三)开放公共数据，打造政府信息化航母，推进智慧城市建设。大数据与物联网、云计算等技术的联姻，能够加快智慧城市的建设步伐，提高政府服务效能，增强国家治理能力。建构一套大数据系统应有三个必备要素:地上“数”(大数据)、中间“网”(物联网)、天上“云”(云平台)。就我国目前的管理服务水平看，首先应尽可能多地开放除涉及国家安全和个人隐私以外的原始公共数据，同时提供应用程序开放接口，方便企业和个人对数据资源深入开发利用。其次，加强政府网络信息系统建设，先实现上下级政务部门数据间的纵向整合，构建统一的数据共享平台，再通过统一的“元数据”定义，实现跨部门、跨系统、跨地区数据共享与协   

(四)加强政策引领和扶持，注重自主创新，营造良好的大数据产业生态环境。第一，扶持一批有国际市场竞争力的大数据龙头企业，加快培育以企业为主体、市场为导向的政、产、研、学、用相结合的创新体系，对基于“硬件+软件+终端+内容+服务”的产业链进行垂直整合，要注重大数据技术向智能和绿色方向发展，加强自主创新，避免在核心技术上依赖个别国家而出现难以预测的风险。第二，通过建立多层次的大数据人才培养体系，营造有利于高端人才发挥本领的人才发展环境以吸引相关专业背景的海外高端人才回国就业等途径，加快高层次大数据人才队伍建设。第三，鼓励基于大数据的基层创新，特别是调动全社会力量参与，如开展数据分析软件研发大赛等，不断推进大数据理念在全社会的传播和普及。  

(五)完善相关法律法规，构建对政府权力有效监督的制衡力量。信息公开需要法律予以保障以美国为例:美国《信息自由法》的通过经历了十多年的激烈论证，其间政府多次反对阻挠;即使通过以后，政府也是消极应对，或拖延，或收取过高费用，或以涉及国家安全为由，拒绝申请访问。最后真正打开美国政府开放信息大门的，是国会后来通过的《信息自由法》修正案。该法案规定，如果政府拒绝公民查询信息，公民可以提起司法诉讼，法院拥有是否公开的最终裁判权。正是由于美国拥有对政府有效监督和制衡的司法力量，才得以保证数据的真正公开。  

当前，我国的大数据治理基本停留在电子政务的政府治理层面(且还是低级层面)。大数据究竟能对国家治理产生多大价值，取决于治理者对大数据的理解和赋予何种意义，因为大数据本身无法自动发展出一套十分有价值和意义的制度安排。大数据与传统治理理念的简单嫁接，只会固化现有工作流程和组织机构，并可能成为既得利益者谋取私利的工具。因此，在这场刚刚开始的数据革命中，我国应顺势而为，尽早布局大数据国家战略，并充分放权或发挥社会主体的治理作用，以期早日建成大数据强国。

［参考文献］  

［1］李瑞，郑娟．刍论服务型政府的理论基础［J］．辽宁行政学院学报，2006(10)．  

［2］涂子沛．大数据［M］．桂林:广西师范大学出版  

社，2013．  

［3］姜奇平．大数据与信息社会的意义结构［J］．互联网周刊，2012(12)．  

［4］［英］安东尼•吉登斯．现代性的后果［M］．田禾译．南京:译林出版社，2000．  

［5］徐继华，冯启娜，陈贞汝．智慧政府:大数据治国时代的来临［M］．北京:中信出版社，2014．