国脉智库 | 基于评估的智慧城市发展现状及策略研究

国脉智库 | 基于评估的智慧城市发展现状及策略研究

来源 | 国脉研究院-智慧城市研究中心

作者 | 孙泽红（主任）、奎永秀（委员）

属性 | 国脉智库新春特辑-精选文章①

共勉 | 疫情期间，低调宅家，厚积薄发。阅读丰盈宅生活，智慧备战新征程。

申明：本文版权归国脉研究院所有，未经许可不得转载。转载请联系授权。

　　十年发展，我国智慧城市建设经历了概念提出、理念普及、落地实践爆发式增长的阶段，在建设体量上，我国试点智慧城市数量占比已达到全球总数的一半；在市场规模上，行业预测智慧城市市场规模在2019年将突破10万亿元；技术发展层面，云计算等关键技术已达到国际领先水平。但与此同时，随着技术进步及社会发展，我国城市建设面临的公众需求提升、产业落后、资源枯竭、环境污染、经济下行等压力激增，智慧城市“孤岛现象”、难以持续运营等问题依然严重，智慧城市的建设发展依旧面临着巨大挑战。本文内容摘自中国社会科学院信息化研究中心、国脉智慧城市研究中心联合发布“第九届（2019）中国智慧城市发展水平评估报告”，从当前智慧城市发展背景、现状问题及评价体系构建及评估情况、策略建议等方面进行阐述，以进一步凝聚共识，推动我国智慧城市快速、健康、有序发展。

　　一、发展背景

　　（一）新型智慧城市建设已成为数字中国和未来城市实现的突破口

　　党的十九大提出建设网络强国、数字中国和智慧社会，数字中国建设已经成为国家战略。建设数字中国，需要推动大数据技术产业创新发展，构建以数据为关键要素的数字经济，运用大数据提升国家治理现代化水平，运用大数据促进保障和改善民生。“十三五”国家信息化规划指出，到2020年，“数字中国”建设取得显著成效。在国家战略的系统性前瞻性设计下，依托新型智慧城市建设，数字政府、数字经济等领域创新应用遍地开花，各行各业“数字蝶变”不断加速，数字中国加速落地。同时，随着技术进步，构建一个绿色、智能的“未来城市”已成为新型智慧城市建设的前景和方向，在“未来城市”，居民生活更智能便捷、沟通更顺畅；城市管理更加科学高效，新型智慧城市则成为“未来城市”实现的重要突破口，也是引领城市发展方向的风向标。

　　（二）后城镇化时代高质量发展需求成为新型智慧城市发展内在动力

　　40多年发展，我国城镇化快速推进，城镇化率由1978年的17.9%提高到2018年底的59.6%。而当前，我国已经到了城镇化发展的中后期，城镇化发展逐步从量的提升向质的提升转变，实现高质量发展成为城镇化发展的新目标和挑战，尤其在提升城市生态宜居、推动城乡融合发展、构建城市群协调发展等方面。2019年初，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出城市群是新型城镇化的主体形态，都市圈是城市群内部的核心，标志着城镇化发展已经进入了城市群/都市圈融合发展的新阶段。该阶段，城镇化发展一方面更加注重“人本导向”，要积极推进产城融合发展，实现产业和人口的集聚；另一方面，随着人口集聚，交通、医疗等民生服务需求不断增加，以数字化为核心动力，智慧交通、智慧医疗、智慧政务、智慧安防等亟待得到快速发展，这为加速新型智慧城市建设推进城乡区域协同发展提供了内在动力。

　　（三）新型智慧城市建设从理念推进转向应用落地体验升级阶段

　　新型智慧城市建设不仅是提升城市发展核心竞争力的必要手段，也是繁荣数字经济的重要组成部分。从政策发展轨迹来看，国家层面推进我国智慧城市试点工作开始，发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》、《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》、《关于推进数字城市向智慧城市转型升级有关工作的通知》、《关于开展智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用实施的指导意见》等一系列文件，注重以理念引导各地积极推进智慧城市建设；之后印发《智慧城市顶层设计指南》、《智慧城市时空大数据与云平台建设技术大纲（2017版）》、《智慧城市信息技术运营指南》、《面向智慧城市的物联网技术应用指南》等多项智慧城市国家标准，国家层面开始注重智慧城市架构和实际落地的指导。从智慧城市建设实践来看，随着新型智慧城市建设理念的不断成熟及建设项目争相落地，尤其是近两年，新型智慧城市与其它智慧工程的融合度加深，如城乡融合发展、数字经济建设、互联网+政务服务、特色小镇、城市群建设发展等，落地应用不断增加、经验不断得以分享，城市精细化管理及城市居民对生活和工作环境便利感的体验不断升级。

　　（四）新一代信息技术创新发展加速了城市智慧化发展进程

　　智慧城市建设从网络化、数字化向智能化迈进的过程中，大数据、云计算、物联网、人工智能、5G、空间技术、虚拟现实等新一代信息技术创新与应用落地加速，为智慧城市建设和创新注入了新的活力。基于大数据的数字化转型成为热议话题，各地政府及行业积极探索，以构建数字平台为基础，构建数据体系、打造赋能组织、推动流程再造，实现数据统筹共享，为推动经济、社会、政府的数字化转型助力。云计算、物联网等技术广泛应用在促进城市感知更加深入、智能的同时，强化了政府对城市运行的高效监管。5G为智慧城市的电网、能源、交通、医疗、安防等方面提供解决方案，带来了多方面的社会效益和经济效益，如四川首个5G智慧交通示范应用突破以往交通管理并逐渐向5G天地一体化协同作战转型；广州南沙全国首个5G政务应用政务中心上线，实现群众办事“毫秒办”。人工智能广泛应用于交通、物流、安防等众多领域，如杭州城市大脑2.0实现了城市交通智能调度及公共资源高效调配。新一代信息技术为智能城市和智慧社会建设提供智能化解决方案，是城市智慧化发展的根基和利器。

　　（五）数字政府、数字经济、数字孪生等发展助力智慧城市提质增效

　　随着信息革命的不断蔓延和普及，当下社会已经完全进入了数字时代，数字政府、数字经济已经成为新型智慧城市建设的核心内容。数字政府打通了城市数据产业发展和民生改善的关键环节，打通政府内部信息壁垒，推动跨部门、跨系统的协同应用，通过强调政务与技术的深度融合，构建一个管理精细、服务高效的数字政府；当前，各地积极推进数字政府建设，以广东、贵州、福州等省市积极推进“数字政府”创新实践，“最多跑一次”、“一号申请、一窗受理、一网通办”、“掌上办”、“数据智能门户”、超级OA、政务云等应用平台及模式广泛推广普及，数字化转型速度加快。数字经济已成为驱动智慧城市发展的核心引擎，一方面云计算、大数据、区块链、人工智能等技术创新加速，在发掘新的应用场景方面取得突破，如精准营销、大数据征信、无人商店、城市大脑、无人驾驶等；另一方面积极推进产业数字化，制造业数字化转型步伐加快，医疗服务、教育、娱乐、餐饮、住宿、交通、物流、金融、零售、旅游等行业的数字化程度不断深化。此外，数字孪生也成为新型智慧城市建设新热点和必然趋势，运用新技术建立起全域感知、万物互联、泛在计算、数据驱动、算法辅助决策的强大管理支撑平台是数字孪生发展的核心，当前，国内部分城市已经开展数字孪生城市建设的探索，上海临港虚拟城市、福州数字孪生智慧园区、重庆永川数字孪生城市决策辅助平台等，以数字孪生城市建设为导向推进智慧城市建设，实现了城市运行管理的智能化。

　　二、智慧城市建设现状问题

　　（一）创新环境持续向好，但顶层设计落地能力欠佳

　　智慧城市的建设是一项专业的、复杂的、系统的工程项目，对于技术、规划水平要求较高。为加强智慧城市建设，国家标准委发布《智慧城市顶层设计指南》，推动各城市加快智慧城市顶层设计。一方面，随着顶层设计理念的成熟、技术的更迭，顶层设计统筹意识逐渐加强,但规划的延续性、长效性、系统性方面还存在欠缺，尤其是部分政府行为短期化使顶层设计华而不实，缺乏运营和管理的长效机制，智慧城市投资不依赖顶层设计，导致顶层设计脆弱、落地难。部分城市顶层设计呈现“高大上”，与实际脱离，执行难度、成本估计不准确，建设规模越来越大，覆盖越来越全，而财政却难以支撑，导致智慧城市顶层设计的整体效能未能很好地发挥。另一方面，智慧城市建设政策环境不断优化，但地方制度研究及建设不足，制度规范创新能力依旧薄弱。

　　（二）数据体系价值不断放大，但数据驱动仍困难重重

　　随着大数据理念不断深化，以数据中心、云平台、信息安全服务设施等为主的信息共享设施建设力度不断加大，各城市积极探索大数据互联互通的路径和方法，数据挖掘利用能力不断加强，智慧城市建设过程中积累了大量的人口、企业、信用、房产等基础数据，信息资源目录、主题库建设日益完善，云平台、时空平台等正加快建设，相关应用拓展空间加大。但数据碎片化现象仍然严重，数据资源的优势未能有效发挥，数据的价值无法评估，且实现跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同深度依然不足，数据应用尚处于初级阶段，数据赋能能力尚待大力挖掘。同时，数据治理体系远未形成，尤其是数据规范、数据安全、数据共享及数据利用效率之间存在的明显矛盾，导致信息壁垒难以根除、数据质量参差不齐、数据价值难以体现。

　　（三）智慧应用不断拓展，但使用效果尚未完全体现

　　当前，智慧城市应用层出不穷，政务服务平台、数据交换共享系统、智慧城管、智慧旅游等民生不断深化，努力实现了群众和企业服务便利化、智能化。当前，各地政务服务平台、智慧民生综合服务平台等基础服务类应用系统建设情况较好；而数据开放平台、智能协同类平台等建设率不高，且智慧停车、“云医院”等各类民生应用案例不断增加，但城市智慧应用拓展依然呈现“重建设、轻应用”的现象，城市跟风建设现象依然存在，主要聚焦于基础平台建设，但实际效用未得到全面发挥。此外，各地积极创新城市治理应用系统，拓展城市数字大脑、数字城管等建设，实现业务协同管理、数字化运营成共识，且各地在交通、医疗、教育等领域积极加大应用开发及创新力度，探索打通数据壁垒，为城市治理和民生服务增添助力。但大多数城市智慧综合协同治理平台建设还在摸索中，需求不对称、应用不成熟、示范范围小、应用难以展开、民众感受度不深，直接导致服务数据沉淀不足，制约智慧化建设在城市精细化服务管理等方面发挥价值。

　　（四）数字经济增速明显，但融合发展空间拓展不足

　　近年来，我国推动“互联网+”、“中国制造2025”和“国家大数据战略”，助力数字经济健康快速发展，数字经济已成为智慧城市的重要内容。虽然政策扶持力度逐渐加大，但我国的数字经济发展还未形成自上而下的方向指导，或一个强有力的平台进行资源整合、协同发展。同时，数字经济与实体经济融合深度和广度依然不足，新技术与实体经济领域的融合缺乏实践检验和经验沉淀。此外，我国数字经济发展呈现不平衡，一方面区域数字技术创新不平衡，从地域分布看，我国数字技术研发创新重心向东部倾斜，对制造业与互联网融合、工业互联网、大数据产业等领域的国家级试点示范企业扎堆于东部沿海地区。另一方面数字经济产业生态发展不平衡，第三产业数字经济发展较为超前，第一、二产业数字经济则相对滞后。

　　（五）多元共治能力提升，但运营服务力量依然薄弱

　　为了进一步加强智慧城市建设，各地积极建立多元化的治理、运营模式，鼓励企业、公众参与，引导各类主体共同参与智慧城市建设和运营，但多元运营服务力量依然薄弱，一方面各地公共参与平台建设尚存在一定差距，参与渠道不健全、功能不全面、渠道利用及参与效果不足，多元参与机制体制建设力度薄弱，缺乏多元主体参与城市总体规划的具体操作办法和措施，且多元参与过程未实现全程化机制，未能做到事前、事中、事后全过程的社会参与。各地积极探索共建共治共享模式，但部分地市城乡共治建设理念还不成熟，相关模式创新及应用创新依然不足。另一方面，多元化共治模式得到探索，但生态长效运营能力欠佳，面向智慧城市建设全生命周期提供的综合化、集约化、智能化的生态长效运营能力存在较大不足。

　　三、智慧城市评价体系构建及评估总体情况

　　（一）智慧城市内涵体系

　　我国智慧城市的建设已经取得了突飞猛进的进展,同时智慧城市在国内外也得到了极大关注，政府、企业、科研院所、咨询机构等都对智慧城市展开了研究，并从不同视角提出了智慧城市内涵及相关理论。根据国脉智慧城市研究中心的研究成果，从生态圈的角度来看，智慧城市是以人为本，以信息技术为支撑，通过城市生产生活方式深刻改变、社会运行体系重构之后达到的一种创新、协调、绿色、开放、共享的生态平衡。从系统论的角度来看，智慧城市就是充分利用现代信息技术，促进以信息流为主体的城市资源流高效流动和交换，促进自然系统、社会系统、经济系统等城市系统的重构和完善，打造一个经济社会活动最优化的城市新系统，实现以人为本的可持续发展理念。智慧城市最终目标是实现经济社会的最优化发展，即通过新的发展方式，实现最少的物质投入、最大的价值回报，最小的运行成本、最大的综合效益。

图1 国脉智慧城市内涵体系图

　　（二）评估模型及体系构建

　　根据智慧城市系统观的内涵体系，构建出智慧城市的评估模型，即PSFT智慧城市评估模型，PSFT四个字母准确说明了智慧城市的总体思想、体系架构及建设发展流程，其中P代表以人为本（People-oriented），S代表城市系统（System），F代表资源流（Flow），T代表信息技术（Technology）。智慧城市PSFT评估模型集中阐释了以人为本的核心理念，从下向上全面说明了科学系统的运营流程，为智慧城市规划、建设及评估提供了清晰的图谱。具体见图：

图2 国脉智慧城市评估模型图

　　根据PSFT评估模型，智慧城市建设运营包括四大关键要素，即信息技术、资源流、应用系统、核心目标。以大数据、人工智能、物联网、云计算为代表的新一代信息技术是智慧城市建设的重要支撑，能够为智慧城市提供创新活力、开发创新应用、提供安全保障，因此，信息技术是智慧城市建设的前提。资源流是智慧城市建设的支撑和保障，主要为智慧城市建设运营提供要素投入及基础支撑，包括信息资源和物质要素，以及感知、开发、利用信息资源和科学投入物质要素的各种传统基础设施、信息基础设施等，这都属于对智慧城市要素评价的范畴，可以设定为智慧基础。系统应用是实现智慧城市各项任务的关键，涉及生态保护、城市治理及服务、经济发展等方面，主要是对智慧城市各应用系统进行智能化改造、整合链接，以实现对城市的精准化管理，为民生提供便捷化的服务，为智慧产业发展营造良好的环境，这都属于对智慧城市应用系统评价的范畴，可以设定为智慧治理、智慧民生、智慧经济。核心目标是以人为本，即充分利用人的智慧、围绕人的核心需求创新智慧城市建设模式、改善智慧城市运营管理生态、强化智慧城市建设机制保障，这也属于对智慧城市评价的重要范畴，可以设定为创新环境。具体见下图：

图3 国脉智慧城市评估范畴及指标框架

　　确立智慧城市评价指标体系是评价城市智慧化的一个核心和关键环节。基于智慧城市评估范畴，遵循指标设计系统性、科学性、引导性、可操作性的原则，智慧城市评价指标体系从智慧基础、智慧治理、智慧民生、数字经济、创新环境五个维度进行设定，包含了云平台建设应用、数据融合共享等18个二级指标。指标框架充分考虑了城市数据基础设施发展水平、信息产业发展、智慧民生建设、数字治理水平、创新发展等方面的因素，将“智慧城市”的建设成果指标化、具体化、定量化，有效帮助城市管理者客观、清晰地认识自身智慧城市建设现状与问题，及时优化“智慧城市”建设方案。

　　第九届（2019）中国智慧城市发展水平评估评估指标延续了2018年5个一级指标，但内容上顺应时代发展变化，更加突出以数据体系建设和治理为基础，以数据应用及服务为导向，围绕国脉智慧城市建设“数据资源资产化、城市运行智能化、公共服务便捷化、产业导入互联网化、社会环境创新化”5大策略为愿景构建指标体系，详见下图：

图4 国脉智慧城市评估指标体系（2019年）

　　（三）评估总体情况

　　通过对全国108个城市进行全面评估，2019年智慧城市平均得分为56.8分（满分100分）。从得分趋势来看，近67%的城市在50-70分之间，整体呈现正态分布。从指标模块得分情况来看，智慧民生得分率最高为59.94%，智慧基础、智慧治理、创新环境这三大指标位于第二梯队，得分率分别为55.47%、57.55%、57.51%，平均得分率差距不大，数字经济得分率最低，为51.69%；整体来看，我国智慧城市建设各模块发展相对均衡，数字经济作为新兴领域发展迅速。从区域得分情况来看，华东区域处第一梯队稳步领先；华南、西南处第二梯队紧跟其后，西南地区近两年发展较好，尤其是以成都、重庆为代表，智慧城市正在强势崛起；华中、华北处于第三梯队；西北和东北处于第四梯队，受经济发展、政策推进等综合因素影响，西北和东北发展成绩依旧欠佳。

　　四、策略及建议

　　基于本届智慧城市发展水平评估反映出的问题和不足，报告围绕优化智慧城市发展环境、强化数据体系赋能能力、提升城市智慧治理水平、助力民生服务提质增效、推进数字经济高质量发展、强化智慧城市生态运营六个方面提出相应的策略和建议。

　　（一）统筹规划、制度创新，优化智慧城市发展环境

　　一是规划与机制同步推进，实现科学长效发展。我国智慧城市建设整体上处于探索期，做好顶层设计是智慧城市建设首要任务。首先，统筹布局，从区域协调、城乡一体化的角度，综合考虑城市空间、产业、资源、技术保障等全方位统筹确立新型智慧城市建设目标及内容，实现全要素充分盘活。其次，体制机制同步跟进，包括完善组织领导及建设决策机制及完善项目统筹及协调推进机制。国二是分级分类完善标准体系，推进智慧城市规范建设。家层面要强化总体标准制定，鼓励领军企业和行业专家参与行业标准建设，并积极推进行业标准上升为国家标准，同时地方以需求导向探索完善地方标准，并积极推广完善。

　　（二）集约共享、分步推进，强化数据体系赋能能力

　　一是加快完善数字基础设施，筑造云端生态。按照规划、标准、建设、管理、运维、保障“六个统一”的思路，统筹全市软硬件资源及数据资源、网络与信息安全等各方面，建立城市级的大数据中心、构建城市统一公共信息与服务支撑云平台，并强化政府云标准体系建设，为智慧城市建设营造安全可行、可持续的云端生态。二是构建高质量数据治理体系，推进资源整合共享。坚持市级统筹原则加快城市基础库、主题库、业务库及共享库等数据库建设。同时建立数据资源整合共享的标准规范体系、建立高质量数据管控体系、健全多维度协调、立体化共享的全数据开放机制。三是构建灵活智能数字底座，积极推进平台化运营。融合“中台”理念，建立统筹数据、业务、技术、运营的新型数字化平台，夯实智慧城市数字底座、支撑业务应用创新。四是制度与技术双保障，强化智慧城市数据安全。

　　（三）整体协同、数字转型，提升城市智慧治理水平

　　一是聚焦政府数字化转型，提升政府服务效能。一方面注重政务服务能力提升，重点按国家统一要求强化一体化政务服务平台建设、部署政务服务事项管理平台、线上线下联通推广移动政务服务，推进政务服务“网上办、快速办、简约办”；另一方面，实施政府业务在线，围绕业务需求建设协同的数字化平台，实现政府“掌上办公、掌上执法、掌上决策”。二是强化平台协作能力，提升城市“慧治”水平。各地市从需求出发，集中建设统筹治理平台，打造城市一体化综合治理平台。并推进技术创新，强化平台协同治理实效。三是积极开展网络空间综合治理，实现良性发展。通过网络安全立法立规、完善机制体制等管理手段和构建网络综合治理技术平台、强化安全设施等技术手段加强对网络空间的治理。四是实施多元共建共治共享，推进城乡一体发展。以智能化手段推进城乡社区一体化服务，并创新城乡社区治理机制，促进城乡社区整体联动。

　　（四）整合共享、场景创新，助力民生服务提质增效

　　一是强化服务资源整合，打造公共服务超级应用。积极推进服务资源整合集中，打造双向互通的综合一体化民生服务超级应用平台，打通APP、热线电话、自助服务终端机、网站、微博、微信等渠道，实现平台服务“线上线下合一、前台后台打通、纵向横向联动”。二是技术助力场景创新，民生智能应用加速拓展。首先加强数字技术的创新，围绕当前技术发展热点，积极开展技术场景创新，如基于5G技术的无人驾驶、远程医疗等，基于人工智能的智能养老、智能家居等，基于大数据和物联网技术的数字孪生城市，基于区块链技术的食品安全溯源、病人健康记录等，并强化技术融合创新，实现创新场景的示范带动效应。其次，加强业务需求梳理，围绕需求开展业务场景应用创新，通过多领域多场景创新，拓展民生智能应用，提升民生服务水平。

　　（五）立足实际、融合发展，推进数字经济高质量发展

　　一是营造数字经济创新环境，统筹规划产业布局。要从加强理论及政策研究、政策统筹及制度完善、推进区域城乡融合发展、夯实数字经济人财技术平台发展基础等方面全面推进数字经济创新环境建设。二是增强数字技术创新能力，深化产业融合发展。数字产业化领域，深化大数据产业发展及综合应用，大力发展信息通信、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术产业及绿色低碳、数字创意等战略新兴产业。产业数字化领域，一方面深化数字技术在制造业的应用，并打造基于大型制造企业数字化转型平台和面向中小企业的数字化赋能平台，通过平台实现数字化资源协同和对接。另一方面加快发展数字农业，推动特色高效农业的数字化、智慧化。此外，加强新一代信息技术与智慧城市、交通、医疗等行业的深度融合。三是探索推进区域协调发展，打造产业集群高地。加速渗透全产业链、推进制造业高端化转型，发挥城市群建设经济效应、龙头企业的带动作用，同时强化区域合作，探索数字经济区域协调发展模式。

　　（六）强化保障、生态运营，实现智慧城市可持续发展

　　一是强化人财技术支撑，提升基础保障能力。通过建立上下联动高效组织体系，打造多元化、多层次人才支撑格局，强化资金保障和技术融合创新，强化智慧城市建设基础保障。二是创新市场参与模式，构建生态运营体系。一方面要创新市场参与模式，围绕“政府主导分清角色、市场主体打造生态”的主要原则优化市场参与机制，立足实际，建立本地智慧城市建设运营商，全方位参与智慧城市规划、融资、建设、服务、运营等。另一方面创新智慧城市盈利模式，拓展投融资渠道，探索创新共生共赢商业模式。此外，强化多元化运营体制机制建设。要坚持长期目标为导向，完善多元运营体制机制建设，尤其是政府主导明晰权责，制定规则，以建立智慧城市项目推进委员会等多元方式强化监督及保障。

　　附1：第九届2019中国智慧城市发展水平评估报告

　　附2：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设

　　数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。

　　依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。