国脉智库 | 推进“证照分离”改革，持续优化营商环境

　　“证照分离”改革是指工商部门颁发的营业执照和各相关行业主管部门颁发的经营许可证审批的改革。营商环境则是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件。“证照分离”改革是营商环境的有机组成部分，二者有着天然不可分割的密切联系。

　　一、“证照分离”是优化营商环境的重要抓手

　　世界银行经过十几年的探索、整理和归纳，将10个重要指标纳入衡量各国营商环境的指标体系，分别是“开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行和办理破产”，而“证照分离”改革正好同位居前列的“开办企业、申请建筑许可”等指标内涵不谋而合，因此是优化营商环境的重要突破口与抓手。

　　（一）有助于降低市场准入门槛

　　“证照分离”改革的关键，是大力推进“先照后证”之后的“照后减证”，通过减少企业领取营业执照后的行政审批事项，简化有关审批手续。有利于打破垄断，促进市场自由竞争，完善社会资源配置，充分发挥企业在市场中的主力军作用，创造一个公平的市场环境。

　　（二）有助于减少制度性交易成本

　　“证照分离”改革通过缩短企业开办时间降低了企业机会成本，并降低了企业大量的日常运营成本，提高了企业运作效力和要素生产力。所以，其重要的价值之一就是增强企业自主意识的同时减少了制度性交易成本，有助于激发市场主体活力，推动供给侧结构性改革。

　　（三）有助于实现政府的智慧监管

　　“证照分离”改革将倒逼政府把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来，彻底转变长期以来的“重审批、轻监管”等思想观念，从惯性的“资质监管”，走向“行为监管”，尽快走出“只会批、不会管”的现状，通过大数据和信息化手段，实现智慧监管。

　　二、我国“证照分离”改革的主要成效及问题

　　（一）主要成效

　　2015年12月16日，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，从此拉开“证照分离”改革的序幕。从过去三年的改革试点看，“证照分离”改革主要取得了如下几方面成效：

　　第一是转变了行政审批模式。从以严格审核为主的准入前审批转为以信用为支撑的事中事后监管，从市场准入的审查者转为维护市场秩序的“啄木鸟”和服务市场主体的“店小二”。近年来快速崛起的新零售样本盒马鲜生就是第一个享受到改革红利的企业。

　　第二是释放了市场主体活力。对于直接取消审批、审批改备案事项，企业不再办理许可证，实现持营业执照即可经营，为企业节省大量的时间和精力。根据对市场主体的抽样调查，认为“证照分离”改革后注册企业便利程度和企业经营便利程度高、较高的企业，分别占到87%和85%。

　　第三是扩大了对外开放程度。在纳入第一批“证照分离”改革范围的涉企行政审批事项中，取消审批的有因私出入境中介机构资格认定等2项；改为备案的有首次进口非特殊用途化妆品行政许可1项；优化准入服务的有外商投资旅行社业务经营许可等80余项，而所有这些都同对外开放密切相关。

　　第四是推动了各类产业发展。“证照分离”这一有效创新手段催生出大量创业创新主体的涌现，使得作为市场主体的企业、创业者们能够更加便利地取得参与市场经营的资格，能够在更加宽松的市场中竞争，为推动各行业持续健康发展注入了新动能，增添了新引擎。

　　（二）主要问题

　　由于“证照分离”改革实施时间还比较短，目前仍存在一些问题、难点和困惑，主要体现在：

　　一是法律支撑不完善。如在浦东试点过程中有的部门反映，涉及市级下放事权，许多部门规章没有调整，导致部门的操作没有法律保障；有的部门反映，对于一些新生事物法律上还存在空白，比如伴随着迪士尼乐园开园，周边各类民宿蓬勃发展，但现有法律法规对民宿业的规范管理存在“盲区”；还有的部门反映，实施事中事后监管，实行联合惩戒都要以法律法规为依据，现在很多措施办法都还只是改革文件，无法执行或执行得不好，制约力不强。而所有这一切都无不反映出“证照分离”改革需要更强有力的法制保障。

　　二是改革链条不衔接。有的“前面改革后面不改革”，比如危险化学品建设项目安全条件审查（属改革事项），后面还有危险化学品建设项目安全设施设计审查（未列入改革），对于同一个建设项目，这两项审查都是必须的，割裂地将其中一环列入改革，不符合实际。有的“前面放松后面紧收”，比如户外广告管理原来由市场监管（对内容）、规划（对场地）、环保（对市容）三个部门审批，改革后市场监管局对广告内容的审批已全面取消，但在规划、环保环节的审批中仍然要审核设计图纸，对市场主体而言，广告内容实际还是没有完全放开。

　　三是部门协同不到位。“证照分离”改革、事中事后监管、部门协同联动，对应了“放”、“管”、“服”三大问题。目前，放的环节五种改革方式相对明确，但与之配套的事中事后监管和部门协同联动方面，很多部门反映还不适应，关系比较复杂、问题比较集中。比如“谁审批、谁监管”，一个部门审批的事项，其监管却涉及多个部门，是“1对N”的关系，像危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时安监部门只能监管一部分，运输归建交委管，废弃物归环保局管，何划分与审批、主管部门的监管责任界线还比较模糊。

　　三、进一步推进“证照分离”改革的对策建议

　　“证照分离”改革是我国全面深化经济体制改革，围绕“放管服”改革方向，强化制度供给，提升市场主体活力的一项有益尝试。为进一步提升改革的科学性和实践性，提出建议如下：

　　（一）充分认识“证照分离”改革的重要意义

　　首先，“证照分离”改革对于市场监管部门意义重大。市场监管部门既是营业执照审批部门，又是部分许可证的审批部门。证照分类改革成效如何，在市场监管部门身上表现得尤其明显。其次，市场监管部门是“多证合一”和“先照后证”改革的主要推动者，其改革成果将直接决定市场监管部门在引导办证、告知审批部门开展监管等方面需要承担多大的压力。再者，市场监管部门相比其他审批部门，负责实施的行政许可和审批项目涉及面广，体量大，对具体行业和区域市场的影响比较显著。因此，在“证照分离”改革中，必须提高认识，杜绝旁观心态，强化改革话语权，避免被动的“等”和“要”。

　　（二）完善“证照分离”改革政策评价标准体系

　　“证照分离”改革中，应当建立科学的政策评价标准体系，有效避免改革的随意性。可纳入的评价指标主要应包括三个方面：一是在合法性审查方面，应以现有改革授权为基础，强化对行政“证照分离”改革许可所依据法规、规章的梳理评价力度，确保许可取消、改备等实质性举措符合《立法法》有关规定。二是在成本收益评估方面，通过对现有监管数据的分析和调查评估（包括委托第三方），量化审批涉及的公共利益保护、市场调节机制完善程度、企业实际需求和发展前景等要素，从成本收益角度，为“证照分离”具体改革措施的落地提供依据。三是在风险防控方面，结合以往监管工作实际，着重量化企业违法违规行为的社会危害性、频次、幅度等要素，分析强化事中事后监管的可行性等。

　　（三）强化对市场主体的事中事后监管力度

　　管得住才能放得开，正如前面所述，审批的“宽”和监管的“严”是一体两面。因此，“证照分离”改革要取得实实在在的效果，强化事中事后监管必不可少。对市场监管部门而言，对应的监管环节包括：一是许可办理环节。证照审批部门间加强信息共享，推进办照和办证程序的无缝衔接。二是监管协同环节。行业监管部门间通过开展联合随机抽查，实施信用监管，加强风险防控，实现协同监管和联合惩戒。聚焦上述环节，可进一步拓展“双告知、双反馈、双跟踪、双公示、双评估、双随机”等“六个双”的深度和广度，围绕“双随机”与“双评估”的联动应用，加强协同监管和联合惩戒，不断提升市场监管水平。

　　作者 | 王凯，黄咏梅，李华

　　职务 | 国脉北方区业务三部研究员

　　属性 | 国脉智库 新春特辑-营商环境系列文章⑫