营商环境本质上是一个地区综合经济实力、对外开放水平、政府治理能力的重要表现，优化营商环境必须高度重视完善观念、政策、机构、人才等软环境要素。当前我国营商环境软环境建设中还存在一些问题，主要表现为：简政放权不彻底、职能机构不完善、行政审批流程多，融资难、成本高，专业人才缺失，少数干部存在“慵、懒、散”不作为问题，工作作风还需进一步转变等。为进一步优化营商环境，解决企业群众反映出来的突出问题，各地区积极加强软环境建设，以组建专门营商环境职能机构为突破口，整合各地区各部门分散的营商环境资源力量，因地制宜发布针对性政策措施，持续推进重点领域改革，开展营商环境评价工作，形成竞相优化营商环境的良好氛围。
一、地方政府营商环境职能机构的发展现状
近几年来，为加强各地营商环境建设，省市级营商环境职能机构加快成立，尤其是东部沿海和东北地区，但整体而言，营商环境职能机构的覆盖比例和范围仍然不高，在已调查到的营商环境职能机构中，省一级中黑龙江、吉林、辽宁、浙江、江苏、海南、天津等成立了专门机构，市一级中东部沿海和东北少数城市成立了专门机构。
（一）省级营商环境职能机构设立状况
省级营商环境职能机构的设立可以分为三个区域。第一个区域是率先重视营商环境工作、经济发展水平引领全国的东部沿海。2012以来，广东省工商局率先在全国开展商事制度改革，探索借鉴国际有关营商环境评价通例，构建全国首套覆盖开办企业全流程的便利度评估体系，为更好地服务于全省，进一步简化流程、提高效率，广东省工商局在机构设置上增设了便利营商促进处，在全国尚属首例。浙江省因地制宜，组建省委全面深化改革委员会办公室（省最多跑一次改革办改革公室），不断放大“最多跑一次”改革对全面深化改革的牵引作用，进一步优化投资环境，推进商事制度改革，全面优化营商环境。江苏省以市场监督管理局为主，为了优化营商环境，围绕市场准入、减负、公平竞争环境、提升竞争力、解决融资难5个方面推出18条举措，发布组建后出台的第一个文件《关于支持民企发展的若干意见》。
第二个区域是东北三省。为了振兴东北三省经济，优化软环境建设，东北三省将营商环境建设提至政府工作重要位置，积极构建统一领导、权责一致、权威高效的营商环境建设体制机制。2017年，辽宁成立了全国唯一省级营商环境建设督查机构——辽宁省营商环境建设监督局，在2018年机构改革中，辽宁省营商环境建设监督局”调整为“辽宁省营商环境建设局”，并升格为省政府直属机构。吉林省和黑龙江省也紧随其后成立专门机构，吉林省组建政务服务和数字化建设管理局，黑龙江省组建营商环境建设监督局。
第三个区域是中西部地区。安徽省为支持实体经济发展，统筹推进创优“四最”营商环境工作，2017年底成立省创优“四最”营商环境工作领导小组。2018年，陕西省发布《关于调整省优化提升营商环境工作牵头单位》的通知，省优化提升营商环境工作牵头单位由省推进职能转变协调小组办公室调整为省发展改革委，领导小组办公室相应调整设在省发展改革委。山西省以行政审批服务管理局为主，加强营商环境职能建设，深化“放管服效”改革，推进“六最营商环境”建设，提升服务民营经济的精准度和满意度。
（二）地市级营商环境职能机构设立现状
整体而言，东部沿海地区由浙江走在前列，东北三省下属地级市因其面临着经济发展振兴压力，也将营商环境建设作为重中之重，但中西部地区与其他地区相比则显滞后。
东部沿海地区中，2018年温州市开展“营商环境提升年”行动，成立温州市营商环境服务监督局；衢州市，作为全国首批营商环境评价试点市，由市政府设立了营商环境建设办公室；淮安市通过整合市委办公室、市政府办公室优化营商环境方面的职责，组建市委营商环境优化办公室；2018年，天津市政务服务办公室（市营商环境办公室）正式成立。东北三省地市级营商环境机构成立相对较多，哈尔滨市将市委、市政府发展环境整治领导小组办公室设在市营商环境建设监督局，大庆市新组建市营商环境建设监督局，加挂市政务服务局牌子，沈阳市、锦州市设立了营商环境建设局，黑河市、本溪市由市政府设立营商环境建设监督局。中西部地区，主要依托于市政府办、发改委、行政审批局或市场监督管理局等开展营商环境优化工作，专门成立的营商环境机构仍然较少。
二、地方政府营商环境职能机构的模式分析
（一）营商环境职能机构的隶属模式
根据机构隶属关系，地方政府营商环境职能机构可以分为政府直属机构和政府部门管理机构。
第一，政府直属机构。在已调查到的营商环境职能机构中，大多是由省委省政府、市委市政府统筹管理。如天津市政务服务办公室（市营商环境办公室）、淮安市委营商环境优化办公室。
第二，政府部门管理机构。营商环境职能机构的隶属部门比较多样化，包括经信委（局）、发改委（局）、工商局、司法局、行政审批局等。北京市发改委负责全市统筹营商环境优化提升工作。陕西省营商环境建设优化由陕西省发改委牵头。杭州市司法局开展针对营商环境的“最多跑一次”改革。青岛市物价局印发《推进“一次办好”改革优化营商环境实施方案》。
（二）营商环境职能机构的组建模式
营商环境职能机构从无到有，组建模式也可分为两种。
一是整合重组相关部门行政职能。黑龙江省将省政府办公厅的企业和创业投诉管理、发展环境整治、网上政务平台建设、网上审批监督管理、流程再造等职能整合，组建省营商环境建设监督局。大连市营商环境建设局是整合原市政府办公厅的营商环境建设职责以及相关部门的公共行政服务、公共资源交易管理、行政审批等职责组建而成，作为市政府工作部门，承担全市营商环境建设、行政审批制度改革、行政审批管理、公共资源交易服务等职责。
二是对原有机构增加营商环境相关职能。吉林省成立政务服务和数字化建设管理局，加挂吉林省软环境建设办公室牌子。南宁市成立行政审批局，加挂市营商环境建设局牌子。大连市在机构改革后成立营商环境建设局，加挂行政审批局、公共资源交易管理办公室牌子。温州市和瑞安市按照精简高效的原则，由市招商局（经合办）增挂市营商环境服务监督局等。
（三）营商环境职能机构的职责模式
各地政府营商环境职能机构的职责各有不同，可以划分为推进商事制度改革、营造公平竞争环境（包括营商便利度）、整合政务服务管理等。
首先，推进商事制度改革方面。浙江省以深化“最多跑一次”改革为引领，积极推进审批服务便民化，进一步简化投资审批和商事登记流程。安徽省以创优全国“四最”营商环境为目标，全面实施“多证合一”、“一照一码”、“证照分离”改革，大力削减工商登记后置审批事项，进一步完善企业登记全程电子化，努力实现市场主体登记“最多跑一次”或“一次不跑”。
其次，营造公平竞争环境方面。江苏省组织省各有关部门、各设区市完成对清理废除妨碍统一市场和公平竞争的政策文件、执行公平竞争审查制度情况的自查，全面、彻底纠正现有政策措施中涉及地方保护、指定交易、市场壁垒等方面的内容。海南省市场监督管理局将建立规范统一的市场监管规则，加大违法行为的打击力度，建立以信用监管为核心的新型监管机制，让诚信经营者一路“绿灯”，让失信经营者处处碰壁甚至被市场淘汰。
再者，整合政务服务管理方面。广东省出台《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）实施方案》，将数字政府建设作为再创营商环境广东新优势的着力点和突破口。天津市政务服务办公室（市营商环境办公室）推动智能化审批向无人审批过渡，大力提高政务服务水平。吉林省将软环境建设工作纳入政府绩效和领导班子综合考核评价体系，考核结果与部门单位负责人业绩评定挂钩，注重企业感受，在考核中为民营企业的评议赋予更重要的权重等。哈尔滨市将市政府行政服务中心承担的行政职责划入市营商环境建设监督局。
三、结论和建议
通过梳理全国省级和地市级政府营商环境职能机构的现状和模式，基于各地区各部门的具体实践分析，可以初步得出以下结论。
第一，在隶属关系上，地方政府营商环境职能机构大多属于政府部门管理机构，目前设立的政府直属机构或组成部门在全国范围来看相对比较少。
第二，在组建模式上，由于多个部门都具有优化营商环境工作的部分职能，组建模式存在多种情况，一部分是对政府办公室（厅）相关职能机构的重组。另外大多数是对原有机构增加营商环境相关职能。
第三，在职责界定上，这些机构不仅关注营商环境的整体建设，同时，因地制宜，在深化商事制度改革、提升营商环境便利度、营造公平竞争环境和建立新型监督体制上创新发力。由于经济发展水平不同，结合地方工作实际，各地区营商环境职能机构在职责上也会表现出较为明显的差异。
根据上述结论，对地方政府营商环境职能机构提出以下建议。
首先，因地制宜，有所侧重。营商环境职能机构的设置，地方政府应结合当前重点工作事项，整合相关部门资源，合理设置相关职能机构来主推优化营商环境工作。
其次，全面考虑，重点突破。地方营商环境优化工作涉及面广，软环境建设起步较晚的地区，宜由较高层级政府直属部门来统领。发展较好的地区，可新设立营商环境职能机构作为政府直属部门或组成部门。
最后，发展优先，评估结合。营商环境职能机构的设置要以改善企业发展环境，完善创新创业环境，推动地方经济发展为目标，以营商环境评估为抓手，以评促改，以评促建。
综合上述，随着近几年来，国家对营商环境工作的高度重视、各地机构改革的深入推进，营商环境职能机构设立将会在地市级中愈加普遍。但对于营商环境职能机构设置，要以改善经济发展环境、繁荣市场经济为目标，精简优化机构人员配置，不要流于形式与跟风，避免出现新的机构臃肿。
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作者 | 张丽圆，徐向南
职务 | 国脉智慧城市部研究员
属性 | 国脉智库 新春奉献-营商环境系列文章⑩
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