地方政府发展大数据的路径研究

　　编者按：自大数据上升为国家战略以来，大数据在我国各地的发展已成燎原之势，国家相继批复了贵州、京津冀等8个大数据试验区。为推动大数据发展，这些试验区所在地方政府根据自身特点开展了以政策引领、组织保障、标准建设和发展抓手等为主的探索，并在数据存储、共享开放、数据交易和数据应用等重点领域进行了实践。本期对上述内容构成的大数据发展路径进行研究，借此为其他地方政府提供借鉴参考。

　　一、政策引领

　　1、政策体系

　　各试验区地方政府紧密围绕国家出台的文件精神，根据区域内发展情况，逐步构建一套引导大数据发展的政策体系，主要包含指导政策、发展方案、专项政策、短期工作任务和要点以及规章制度。

　　指导政策包含“政策意见、发展规划”等形式文件，是大数据发展的纲领性文件，以承接国家级发展政策，明确区域大数据发展目标，确定发展思路等为目标；发展方案包括“行动计划、实施方案”等形式文件，制定区域内大数据具体发展路径，明确各职能部门分工与权责，指导政策和规划落地；专项政策是各个行业主管部门制定的针对特定领域的政策文件；短期工作任务和要点是对区域政府制定的指导性政策以及区域发展方案的分解和细化，具有明确期限和内容的实操性落地文件；规章制度是地方政府在引导大数据发展过程中，为规范大数据相关建设、实施与应用等方面而建立的制度规定。以贵州省为例，其大数据政策体系已涵盖上述几种政策类型。

　　2、政策内容

　　从政策内容来看，各地方政府的大数据政策对其建设定位、建设路径、建设内容等方面做了比较明确的规划。

　　建设定位上，各地在立足自身发展的同时放眼全国乃至全球，均希望通过发展大数据打造经济发展的新动力，形成区域产业集聚，同时在政府监管、民生服务方面展开积极探索，试图打造全国范围的示范区。除此之外，各区域也制定了具有地方特色的定位，如贵州要打造全国数字经济创新新高地，重庆要构建具有国际影响力的大数据枢纽以及产业基地，沈阳要建成国家级工业大数据示范基地，河南要建成国内领先的数据资源汇聚区、特色应用示范区和大数据产业基地，内蒙古则定位世界级大数据产业基地。

　　建设路径上，主要包含平台建设和重点工程建设两个方面。其中，平台建设主要分为大数据集聚、交易和应用平台三种类型，部分区域还设立示范平台、创业创新平台、交流合作平台等。重点工程主要包含数据共享开放、数据交易流通、便民惠民、政府治理工程基础设施提升、大数据安全、大数据人才培训等工程，同时个别区域也开展了相关的特色工程，如河南省开展了农业应用示范工程。

　　建设内容上，主要体现在四个方面：一是资源整合，通过对现有数据资源的整合，产生新的经济增长动力；二是发展大数据产业，包括数字终端，软硬件设施、运营服务能力、安全能力、新兴领域等；三是产业融合，发展大数据与区域内优势产业融合，包括制造、农业、金融、物流、医疗等传统领域的结合；四是保障机制建设，包括大数据引导政策体系、行业促进管理办法以及监管规范法规体系、大数据智力以及国内外合作机制等建设内容。

　　二、组织保障

　　各地发展大数据的组织保障大致分为两种：一是成立大数据管理局等类型的实体组织机构，二是建立部门间的联席会议制度。

　　1、实体组织机构

　　从机构设置看，主要有两种方式，一是省、市政府直管方式设置，与政府其他委办局平级；二是在大数据主管部门内部设置，如广州市大数据管理局是设置在广州市工信委内部。第一种方式设置的大数据组织机构行政级别较高，管理协调力度更大。从机构完备性看，发展较快的省市已经建立了自上而下、比较完善的大数据管理机构，如广东在设立广东省大数据管理局后，广州、惠州、清远等地市也相继成立市级大数据管理局。

　　2、联席会议制度

　　由于大数据发展涉及部门较多，因而地方政府还会采用联席会议制度，来加强对大数据发展和应用工作的统筹协调。如上海建立了市经济信息化委、市发展改革委、市政府办公厅、市网信办、市科委、市商务委牵头，相关部门和单位参与的联席会议，统筹协调全市大数据发展，推动形成职责明晰、协同推进的工作格局。

　　除此之外，一些地方政府还建立了大数据专家咨询机构，为大数据发展提供科学决策支持，如贵州成立了贵州省大数据产业专家咨询委员会、山东成立了山东省大数据发展专家咨询委员会、上海成立了上海市信息化专家委员会大数据专业委员会等。

　　三、标准建设

　　加强大数据标准建设，是各地提升大数据发展话语权的重要抓手。为此，各地围绕大数据产业亟需的标准，组织开展大数据地方标准的制定与实施，积极参与国家大数据标准的研制和示范验证，促进科技创新与标准的转化融合，发挥标准在服务大数据产业发展方面的基础支撑作用。

　　在标准建设方面，贵州省已经走在了全国前列，主要推动了以下三方面工作：

　　一是组建了全国首个大数据标准委员会—贵州省大数据标准化技术委员会，审定了《贵州省大数据公共数据标准体系框架》、《贵州省大数据市场交易标准体系框架》。

　　二是制定发布了《政府数据 数据分类分级指南》、《政府数据资源目录第1部分 元数据描述规范》、《政府数据资源目录第2部分 编制工作指南》、《政府数据数据脱敏工作指南》等地方标准。申报了《大数据技术标准路线图》、《公共大数据数据安全隐私检测评估方法的研究》、《公共大数据 大数据平台安全技术和模式研究》等地方标准。

　　三是参与国家标准验证研制和示范。积极参与《大数据交易服务平台安全要求》《大数据安全能力成熟度评估模型》等大数据安全类国家标准的研制；开展《信息技术数据交易服务平台交易数据描述》、《信息技术数据交易服务平台通用功能要求》、《信息技术数据质量评价指标》、《信息安全技术个人信息安全规范》、《信息安全技术大数据服务安全能力要求》、《大数据安全管理指南》、《数据能力成熟度评价模型》等7项大数据开放共享类、安全类、管理类、数据资源类国家标准的验证示范。

　　四、发展抓手

　　为更大力度促进大数据产业发展，地方政府还搭建了投融资平台和企业平台，并制定财税支持政策，作为直接抓手。

　　1、投融资平台

　　政府搭建的大数据投融资平台一般由政府联合金融、投资机构和社会资本共同出资，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持大数据相关创业企业发展的专项资金。如苏州市政府（苏州市产业发展投资有限公司）联合深创投、苏州太联创业投资中心（代表苏州高铁新城出资）、张家港市金茂投资发展有限公司和三盛宏业等共同出资设立苏州红土大数据创业投资基金（长三角首支大数据政府引导创投基金），总规模50亿元，首期规模5亿元。基金主要通过股权投资重点支持大数据交易平台、SAAS软件、传感器及存储芯片、数据资源、技术及行业应用等领域企业发展，同时联合产业资本、金融机构等进行项目协同孵化、协同投资，依托各方资源共建大数据主题众创空间、专业孵化器及配套的天使孵化基金，进一步完善大数据投资生态链。

　　2、企业平台

　　投资设立国有大数据龙头企业也是地方政府促进大数据产业发展的抓手之一。以贵州省为例，2014年贵州省政府批准成立了云上贵州大数据产业发展有限公司，该公司是以推动贵州省大数据产业发展为主要职责的国有全资平台公司，旨在推动贵州大数据产业发展，构建大数据产业生态体系，建设及运营云上贵州系统平台，搭建贵州大数据电子信息产业投融资平台，发起管理大数据电子信息产业基金，孵化培育大数据电子信息类企业。通过与浪潮、中软等公司合作成立合资公司共同推进贵州省大数据产业发展；通过与投资公司等金融机构合作设立大数据产业基金，扶持贵州省大数据产业优质项目发展；通过设立贵州大数据金融投资邮箱公司、贵州大数据金融发展有限公司等全资子公司，提前布局大数据金融领域。

图1云上贵州大数据产业发展

　　有限公司投融资概况

　　3、财税支持

　　财税支持包括地方政府积极争取国家专项资金/基金支持、安排地方专项资金支持等方面。北京市已经形成了帮助企业争取国家大数据专项资金支持的工作体系：一是认真了解政策,确保申报项目对接及时、准确和到位；二是做好项目储备，做好争取资金项目管理工作；三是强化政策宣传和培训，使企业及时了解政策导向和申报要求；四是强申报流程指导，减少申报过程中的障碍。地方专项资金支持方面，如2017年广东省工业和信息化设立专项资金支持大数据产业发展，对满足申报条件的、开展全省大数据收集、分析、服务的企业，通过直接补助方式予以支持，支持额度最高达项目总投资30%，金额最高400万元。

　　五、重点领域

　　我国各地大数据产业的重点探索领域主要集中在数据存储、共享开放、数据交易、数据应用四个方面。

　　1、数据存储

　　现阶段各地在数据存储领域的核心建设内容为大数据基础设施建设，包括土建、网络、服务器、存储等方面，同时探索制定优惠政策，以吸引社会资本进驻建立数据中心。部分地方政府已经开始探讨数据中心的运营模式、数据安全以及监管措施。

　　以贵州省为例，“数聚贵州”成效明显，全省数据中心服务器承载能力达37万台，安装使用服务器5.1万台。云上贵州平台已承载251个应用系统，截至2016年底共集聚7万GB数据。随着三大电信运营商在贵安新区投资建设数据中心的完工并正式投入运营，教育部、公安部、中科院和多家大型互联网企业的数据资源落户贵州。

　　2、共享开放

　　政府数据共享开放包含政府数据内部共享和面向社会开放两方面的内涵。内部数据共享方面，通过统一政府数据接口和数据交换共享标准，推动政府部门间的数据互联互通、共享交换和业务协同，面临着部门壁垒、条块分割等方面的问题。数据开放方面，通过统一的政府数据开放平台，建立数据开放目录，以公开元数据及数据文件，提供服务接口等形式实现数据开放。

　　北京市自2005年起全面推动全市信息资源共享工作，已经形成了比较成熟的政府数据开放共享的模式。管理保障方面，已经形成了一套数据共享依据、共享规则、技术保障等制度措施，先后印发《关于加强政务信息资源共享工作的若干意见》、《政务信息资源目录建设管理办法》、《政务信息资源共享交换平台技术规范》等近10部系列文件，确定了资源共享的相关规则。

　　数据共享方面，北京信息资源共享平台于2006年4月建成投入使用，包含目录管理平台和交换管理平台。共接入89个市级政务部门（包括16个区县），支撑1000余项跨部门、跨层级信息的共享交换工作，数据量累计超过80亿条，日均交换量360万条左右，为各部门100多项业务工作提供了支撑。在领导决策、应急指挥、房地产监管、小客车调控、限购房调控等几十项重大应用中发挥了重要保障作用。

　　数据开放方面，北京政务数据资源网于2012年10月开始试运行。开放数据包括39个单位提供的319个数据集，共计约42万余条数据记录，以及部分领域的政策文件。通过系统对接的方式，以半开放模式提供了29家二级以上医院的21个数据集，共计约100万条数据资源。网站首页累计访问量3132万余次，累计页面点击量9745万余次，数据累计下载量3.9万余次。

　　3、数据交易

　　目前，我国已有20余个大数据交易机构，在很大程度上推动了数据资源开放、流通和应用。

　　运营模式方面，多数机构采取“政府指导、国有控股、企业参与、市场运作”的原则，即政府机构作为指导单位提供政策支持，并组建国有全资公司控股数据中心，大数据企业（包括数据提供方）则以参股的方式建立、运营、管理大数据交易中心。例如，上海大数据交易中心是经上海市人民政府批准，市经信委和市商务委联合批复成立的国有控股混合所有制中心，股东还包括申能(集团)有限公司、万达信息股份有限公司等。通过该模式能够高效汇聚政府数据、企业数据和个人数据，保证数据权威性，也激发了不同交易主体的积极性，扩大了参与主体范围，推动数据交易从“商业化”向“社会化”、从“分散化”向“平台化”、从“无序化”向“规范化”的转变，实现不同地区、不同行业的数据对接交换。

　　交易主体方面，分为数据提供者和数据需求者，一般来讲，数据提供者大多以企业为主，而数据需求者包括企业和个人。目前大数据交易平台主要支持以企业为主体的数据服务，为个人提供数据服务的较少。如贵阳大数据所、广州大数据交易所、上海大数据交易中心数据，不管是数据的提供方还是需求方皆为企业。

　　交易内容方面，数据类型多样化，涵盖交通、征信、金融等多个领域，如上海大数据交易中心开设了营销应用与征信应用两大板块，提供人口特征、征信、汽车、金融等30个数据产品；交易形式多样化，包括数据分析结果交易、数据产品交易等形式，如贵阳大数据交易所交易的是通过数据的清洗、分析、建模、可视化出来的结果，而广州大数据交易所提供数据集、数据定制等产品交易。

　　盈利模式方面，大数据交易所的收入来源主要有两种：一是会员会费，二是数据交易费。大数据交易所根据各自的目标定位、业务类型、数据市场的不同，选择某一收入来源或两种结合的方式作为盈利模式。例如，上海大数据交易中心以按次或包月等形式收取交易费用；而贵阳大数据交易所除了收取会费之外，还会额外收取交易费用，约占交易金额的40%左右。

　　4、数据应用

　　大数据能够在惠民、兴业、社会治理等方面发挥重要作用已成为共识，我国各地方、各领域已经开始了多类大数据应用实践，但总体来看，我国大数据应用尚处发展前期阶段，互联网、电信等行业的大数据应用水平较高、发展较快，传统行业的大数据应用发展较为缓慢，大数据应用正在从热点行业领域向传统领域渗透。

　　国家信息中心发布的《2017中国大数据发展报告》也反映了上述特点，报告从关注度和满意度两个维度，将大数据应用分为四种类型，一是以互联网、政府为代表的关注度和满意度双高的“领先型”，应用范围较广，融入程度较深，是公众熟悉并看好的大数据应用领域；二是以金融、医疗健康为代表的关注度较高但满意度较低的“问题型”，民众期待尽快治理该类领域大数据应用出现的信息安全问题；三是以农业为代表的关注度和满意度双低的“落后型”，大数据和这类领域融合程度较低，尚未衍生出典型的推动产业转型升级的新业态；四是以餐饮、批发零售为代表的关注度偏低但满意度较高的“潜力型”，大数据在这类领域巨大的发展空间引发各界的期待。