杨孟著:大数据助力财政透明

　　1月11日下午，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第二十次会议指出，要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》，财政预算位列全面推进政务公开第一“重点”。“财政透明”的重要性由此可见一斑。

财政透明是重大基础性制度安排

　　财政透明之所以如此重要，是因为它不仅仅是建立现代财政制度的重要组成部分，而且还是强化政府受托责任、建设廉洁高效政府、提高政府治理绩效、遏制权力寻租和腐败现象、促进经济社会健康可持续发展的重大基础性制度安排。美国学者杰佛瑞·布伦南和詹姆斯·布坎南曾对此做过相关的实证研究，他们在对促进经济发展的诸多要素进行逐一检验时发现，财政透明度高低与其经济绩效好坏存在高度的正相关关系。杰佛瑞·布伦南和詹姆斯·布坎南在其合著的《宪政经济学》一书中指出，20世纪90年代以来，大量的腐败现象都出现在转型国家，这些国家腐败易发的一个重要原因，就是缺乏政府财政透明的规则为其官员腐败提供了机会。

　　然而，现实中的财政透明之路，并未因其重要性而变得平坦和顺畅起来。一项基于经合组织(OECD)的调查结果表明，世界各国中央政府的财政透明状况平均满足最优方法的程度仅达到56.4%。国际预算促进会(IBP)2010年对94个国家的财政公开调查发现，财政公开指数平均得分仅为46.3分。我国地方政府的财政透明状况更不容乐观。国际预算促进会(IBP)发布的《预算公开调查2010》将我国与沙特阿拉伯等4个国家列为极少或没有实行财政公开的国家。清华大学前不久发布的《2015年中国市级政府财政透明度研究报告》，按照全口径政府财政透明度指标体系对294个城市政府进行综合评价，只有41个城市及格，近86%的城市不及格。

　　近年来，随着现代信息通讯技术的快速发展，数据开放共享运动正在全球范围内引发一场继上世纪70年代以英美为首的西方国家兴起的第一次政府再造运动之后的第二次政府再造运动。此次政府再造运动的实质，就是要打破数据垄断，消除数据鸿沟，让数据——当然包括政府收支统计数据——开放共享起来。

大数据有助于提升国家治理水平

　　作为政府再造运动中国行动的重大创新成果，国务院于2015年9月出台了《促进大数据发展行动纲要》。《纲要》指出，要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。这标志着，大数据作为提升国家治理能力的新途径和促进国家治理变革的基础性力量，已纳入国家“顶层设计”的视域。

　　当今时代，政务公开、数据开放共享运动风生水起，一浪高过一浪，其最根本的动力源就来自于大数据。舍恩伯格在他的《大数据时代》一书中指出，“在小数据时代，我们会假想世界是怎么运作的，然后通过收集和分析数据来验证这些假想。在不久的将来，我们会在大数据的指导下探索世界，不再受限于各种假想。”美国著名统计学家、管理学家爱德华·戴明对数据的“崇拜”，近乎到了痴迷的程度，“我们相信上帝，除了上帝任何人都必须用数据来说话。”而事实上，就其本质而言，人类社会进步的历史足迹印证的恰恰就是“数据事实”。从阳光政府、智慧城市，到国家治理能力现代化，若没有大数据的全程“指导”和悉心“呵护”，这些美好假想是永远都不可能变成现实的。

　　在“以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里”中能够扮演“制度安排”角色的，非大数据莫属。特别是在财政透明的过程中，其制度安排就完全可以由大数据担纲。因为在大数据时代，无论权力阻扰大小、预算民主理念有否、社会监督机制强弱，均能够排除一切系统干扰而成功地克隆出一份完全透明的财政预决算报表。这看似不可能的事情，在大数据的视野里简直就是小菜一碟。因为大数据不仅数据大，而且多源、多维。任何一个政府收入项目都会追寻到对应的来自企业、组织或个人的支出项目。同样，任何一个政府支出项目都会追寻到对应的流入社会、企业、组织或个人的收入项目。只要数据足够“大”。

　　运用大数据克隆财政报表对于推动财政透明的作用机理主要体现在以下三个方面：

　　一是透明权力，提供倒逼。财政透明即权力透明，克隆报表的出现，让权力置于透明的玻璃箱内，政府再公布不透明的财政预算报表已失去意义；

　　二是相互佐证，逼近真相。对于克隆报表与政府财政预算报表之间的差异，迫于强大的舆论压力，政府必须作出相关的解释和说明，直逼真相事实；

　　三是数据打假，挤出水分。对于“克隆”报表与政府财政预算报表之间的差异，若政府保持沉默，不出面作出合理的解释和说明，就会让老百姓产生掺杂使假的质疑，强大的民意压力不可能让这种情况有长期生存的空间。

　　当然，大数据神奇魅力的发挥还有赖于传统的“制度安排”的有效支撑和“啮合传动”。主要包括建立完善相应的激励、约束与评价机制；建立完善以公民知情权和监督权为核心的需求动力机制和以政府问责和社会监督为核心的供给动力机制；建立完善财政预算主体权力多元制衡机制等。