国务院总理李强在今年政府工作报告中提出，加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。公共数据资源作为覆盖领域最广、质量最高、价值潜能最大的基础性战略资源，深化公共数据资源开发利用，加快完善公共数据基础制度，是构建数据要素市场化配置改革的先导工程。2025年3月1日，国家发展改革委和国家数据局公布的《公共数据资源登记管理暂行办法》（简称《暂行办法》）《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（简称《实施规范》）《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（简称《价格形成机制》）于当日起同时生效。当天上午，国家公共数据资源登记平台（https://sjdj.nda.gov.cn）正式上线运行。至此我国已形成以《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（简称“两办”《意见》）为基础，以《暂行办法》《实施规范》《价格形成机制》为三大支柱的公共数据资源开发利用“1+3”政策体系，这是我国公共数据资源开发利用的里程碑事件。
公共数据资源开发利用“1+3”政策体系的建立对于释放公共数据资源的要素价值，充分发挥公共数据资源的放大、叠加、倍增效应，赋能实体经济，驱动新一代人工智能创新，完善数据资源制度生态，构筑国家竞争新优势，均具有划时代的重要意义。
一、公共数据资源开发利用的战略意义
2024年10月9日，“两办”《意见》公开发布，这是经党中央、国务院同意在中央层面首次对公共数据资源开发利用进行的系统部署。“两办”《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等五个方面提出了17项具体措施。
“两办”《意见》明确提出：“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”“两办”《意见》重点强调了各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中“产生”的数据，不是主动“收集”的数据。需要明确，数据的“收集”与“产生”最大的区别在于，数据的“收集”属于法定的数据处理行为，是数据处理者积极主动的行为。数据处理者是在数据处理活动中自主决定处理目的和处理方式的个人、组织。显然，各级党政机关、企事业单位持有的公共数据资源不是自主决定处理目的和处理方式收集而来的数据，而是在依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。
“两办”《意见》突出的特征是将“公共数据”作为限定词引入了“资源”的概念，即“公共数据资源”。这个变化与之前各类政策性文件和地方立法中统称的“公共数据”有着本质的区别。从经济学的视角看，资源是自然界和人类社会中一切可被开发和利用的客观存在形态，资源主要分两大类：自然资源和社会资源，社会资源分为经济资源和非经济资源，而数据资源属于经济资源。数据资源作为新型经济资源已成为驱动数字经济发展和现代化治理的核心要素资源。
为了充分释放公共数据资源的要素价值，“两办”《意见》明确要求建立公共数据资源登记制度，鼓励探索公共数据资源授权运营，建立健全价格形成机制。在“两办”《意见》公布后仅几个月，国家数据局就牵头制定了《暂行办法》《实施规范》和《价格形成机制》三项政策文件，并于2025年3月1日起正式实行。三项政策文件的实行，将极大地激发公共数据资源的供给动力和利用活力，更好发挥公共数据资源在数据要素市场化配置改革中的先导作用，引领带动全社会数据资源融合应用，赋能我国经济社会高质量发展。
二、公共数据资源的内涵与公共数据资源登记的对象
“两办”《意见》提出：“建立公共数据资源登记制度，依托政务数据目录，根据应用需求，编制形成公共数据资源目录，对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理。”《暂行办法》进一步要求，构建全国一体化的公共数据资源登记体系，并从登记要求、登记程序、登记管理、监督管理等四个方面，明确了登记工作相关主体权利义务和工作流程。3月1日正式上线运行的公共数据资源登记平台，主要负责办理中央和国家机关及其直属机构、中央企业的登记业务，同时暂时代为受理部分未完成平台建设省份的登记申请。
公共数据资源登记平台与省级登记平台主要是依托国家电子政务外网实现公共数据资源统一赋码、互联互通的功能。我国电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间实施物理隔离，政务外网与互联网之间逻辑隔离。政务外网的属性是政府的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和不需在内网上运行的业务。公共数据资源登记是直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位利用政府的业务网面向公共数据资源登记主体提供的专业性服务。
《暂行办法》明确了“公共数据资源”的内涵：“指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合”。《暂行办法》突出了公共数据资源是“具有利用价值的数据集合”。“数据集合”（Data Set）是由数据资源所组成的集合，是对原始数据进行初级开发，形成的具有使用价值的数据集合。由此，公共数据资源登记的核心对象是“具有利用价值的数据集合”，公共数据集合需满足三大特性：一是法定来源性：公共数据集产生于各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务的过程；二是利用价值性：公共数据集合具有经济、社会和科研价值，且具有可复用性；三是集合完整性：公共数据资源不是零散的数据，而是经过整合形成的结构化或半结构化的数据集合。
国家高度重视高质量数据集的建设，2025年2月，国家数据局在北京召开高质量数据集建设工作启动会，共有27个部门的相关司局负责同志参加本次会议。会议明确提出：“2025年工作思路和落实举措，做好高质量数据集建设工作，加快推动形成一批标志性成果，赋能行业高质量发展”。
当前，AI大模型的发展，需要高质量、大规模、多样性的数据集，公共数据作为覆盖领域最广、质量最高、价值潜能最大的基础性战略资源，在重点行业领域建设高质量的公共数据集，对于支撑人工智能在重点行业领域的应用具有至关重要的作用。然而，高质量数据集的建设需要打造高质量的数据标注产业，特别是结合文本、图像、视频、语音等多模态数据标注需求，强化跨领域跨模态语义对齐、4D标注、大模型标注等数据标注领域的关键技术攻关和应用，构建高标准、国际化的数据标注标准体系框架，推动人工智能数据标注产业规模化、标准化、集约化发展。
2024年12月，国家发改委、国家数据局、财政部、人社部联合发布《关于促进数据标注产业高质量发展的实施意见》（简称《实施意见》），《实施意见》强调，依法依规有序推动公共数据标注与开发利用，支持公共数据赋能实体经济发展，在现代农业、智能制造、信息服务等重点领域发掘公共数据标注需求。
三、公共数据资源授权运营的责任边界
鉴于公共数据资源授权运营是一项全新的制度，属于数据产权结构性分置制度的核心。“两办”《意见》要求加强对授权运营工作的统筹管理：一是探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任；二是结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务；三是要求数据管理机构要履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营，严禁未经授权超范围使用数据。《实施规范》进一步细化了授权运营的规则和流程，从基本要求、方案编制、协议签订、运营实施、运营管理等五个方面，明确了公共数据资源授权运营工作的决策流程、实施路径和管理要求。
公共数据资源授权运营包括两方面内容，一是公共数据资源授权；二是公共数据资源运营。公共数据资源授权在法律领域、主体关系、权利义务及法律后果等方面，均不同于民事授权行为，其法律性质属于行政授权，本质上是公权力的转移，授权主体不能依照自己的意愿独立自主地选择和决定运营条件和运营机构。对此，《实施规范》明确要求，公共数据资源授权运营不仅应编制实施方案，而且实施方案需按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后方可实施。公共数据资源运营是运营机构在授权范围内对公共数据资源进行开发、治理，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动，其本质属于公共数据资源价值转化的实施过程。
公共数据资源授权运营制度是一项全新的制度安排，其中授权运营的主体资格和责任划分是公共数据资源授权运营领域中的一个基础性问题，它涉及到“实施机构”和“运营机构”在特定的公共数据资源授权运营情境下应承担的责任范围。
首先，公共数据资源的授权主体是持有公共数据资源的县级以上地方各级人民政府和国家行业主管部门，授权内容包括公共数据资源的治理、开发，并面向市场公平地提供数据产品和技术服务。根据《实施规范》的规定，上述机构在开展公共数据资源授权运营时，统称为“实施机构”。
其次，按照规范程序获得授权运营的组织为“运营机构”，运营机构必须具备法人资格。同时，应符合《实施规范》设定的必备条件，包括资金、管理、技术、服务、安全能力等。运营机构在依法依规获得授权后，应当严格在授权范围内对公共数据资源进行开发运营，运营活动包括对公共数据资源的治理和开发，以及对数据产品的加工、对数据技术的研发，并以公平透明和非歧视原则向数据要素市场提供，不得超越授权范围行使权力，更不得滥用权力。
再次，公共数据资源的运营机构是公共数据资源的一级开发主体，是形成公共数据资源使用价值的重要载体，运营机构主要职能是在授权范围内对公共数据资源进行开发、治理，并面向市场公平提供数据产品和技术服务。《实施规范》明确提出一项禁止性规定：运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发（二级开发）。这是防止运营机构通过参与已交付公共数据产品和服务的再开发，可能形成排除、限制竞争的结果，进而垄断公共数据资源开发利用产业链。
第四，《实施规范》确立的公共数据资源授权运营协议不是平等民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议，而是县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门，为了实施对公共数据资源授权运营的监督和管理而签订的协议，实施主体是行政机构，协议的性质属于行政协议。《实施规范》赋予了实施机构许多职务上的优先条件，享有监督协议履行的行政权力。
第五，严禁滥用行政权力或市场支配地位垄断数据资源。《实施规范》强调：“开展授权运营活动，严禁滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。”上述规定中“滥用行政权力”和“滥用市场支配地位”是我国反垄断法规制的两类垄断行为。目前，大部分省（区、市）配套建设了数据发展促进中心，省市两级已有一百多个地方组建了数据集团，大多地方数据集团作为公共数据资源的运营机构，独家负责该地区的公共数据资源运营。显然，这类由政府“独家指定”或“唯一授权”单一运营机构开发运营公共数据资源的行为，存在“排除、限制竞争”的风险，应当依法进行规制。
四、公共数据资源授权运营定价范围和管理路径
“两办”《意见》强调：“发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制”。公共数据资源授权运营价格管理是一项全新的工作制度，管理方式上要适应公共数据要素的特性，实现既“放得活”又“管得住”的目标，构建科学合理的价格机制。鉴于公共数据资源的公益性特征，我国对公共数据产品和服务的收费价格实行政府指导价格，并按照“补偿成本、合理盈利”的原则核定最高准许收入，包括经营成本、准许利润和税金。
《价格形成机制》要求：运营机构提供用于公共治理、公益事业的数据产品和服务，不收取费用；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费，但应实行政府指导价管理。可见，收费类公共数据资源形成的产品和服务的价格范围，仅限定在“运营服务费”，而且实行政府指导价管理。
《价格形成机制》明确了公共数据资源加工形成的数据产品和服务实行两级定价目录：一是国家数据管理部门设立或指定登记机构登记的数据产品和服务，按程序纳入中央定价目录；二是地方数据管理部门设立或指定登记机构登记的，按程序纳入地方定价目录，原则上由省级发展改革部门会同数据管理等部门制定收费标准，确有必要的，可授权地级及以上人民政府制定。
考虑到不同应用场景下各类产品和服务的数据、算力、存储等资源使用，人力资源投入，以及销售规模等因素，《价格形成机制》要求制定上限收费标准，并引入了动态评估调整制度，对运营机构最高准许收入实现情况定期开展评估，以适应公共数据资源运营环境快速变化的特点。为了充分调动各主体积极性，《价格形成机制》同时赋予运营机构一定的自主定价权，允许运营机构在不高于上限收费标准的范围内，自行确定具体收费标准，根据市场情况灵活定价。
《价格形成机制》要求强化收费公示和违规行为查处，并建立运营机构年度经营情况报告制度，报告内容包括运营机构整体经营状况，开展授权运营的成本开支、实际收入及利润、具体产品和服务的销售规模及收入、实际收入与最高准许收入的偏离和收费标准调整等情况。
综上，公共数据资源开发利用“1+3”政策体系具有整体性、协调性、可操作性等特征，将在有效实施中充分发挥价值和作用。《暂行办法》《实施规范》均规定了5年有效期，以检验其实施效果，并根据情况适时修订调整。因此，应持续关注公共数据资源开发利用政策体系的实施效果，统筹好有效市场和有为政府的关系，重点跟踪和研究各地公共数据资源授权运营的实践，为后续公共数据资源开发利用政策文件的修订完善和立法等工作奠定基础。
作者系：南京邮电大学教授、浙江大学双聘教授，工信部信息通信经济专家委员会委员，中国科协决策咨询首席专家，中国行为法学会学术委员会副主任兼网络与数据法学研究部主任，中国法学会网络与信息法学研究会常务理事，人民法治学术委员会副主任。
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