自2019年党的十九届四中全会将数据列为新型生产要素，国家大力支持指导数据资产的研究工作，2020年国家提出“根据数据性质完善产权性质”的原则性研究要求。此后，我国理论界投入了极大的热情对数据资产进行探讨研究，但最终研究共识不足。2022年底，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素的意见》（简称《数据二十条》）这一政府重要政策文件提出了数据“资源持有权、加工使用权和产品经营权”分置式产权等制度设计思想，意图推动我国数据资产制度建设。本文基于目前理论界的研究结果，从数据资产的定义出发，围绕数据资产确权内涵，对数据资产确权进行深入研究。
一、数据资产定义
2021年12月，大数据技术标准推进委员会和中国信息通信研究院联合发布了《数据资产管理实践白皮书（5.0版）》，其中明确规定“数据资产”是指由组织合法拥有或控制的数据资源，以电子或其他方式记录，可进行计量或交易，能直接或间接带来经济效益和社会效益，即“有潜力产生经济利益的数据权利”。
除了消费者数据、用户数据、产品数据、物流数据等典型的数据资产，金融大数据、医疗健康大数据、交通大数据、文化大数据、农业大数据、营销大数据、空间地理大数据、学术大数据等多种数据资源在各个领域也发挥着重要作用，尤其在科技企业已经形成了丰富多样的数据资产。
二、数据资产确权背景及意义
（一）政策和法律研究背景
根据中国信息通信研究院最新发布的《全球数字经济白皮书》，2016—2022年中国数字经济年均复合增长14.2%;2022年，数字经济占GDP比重为58%，随着数字经济市场不断壮大，相关法律法规也在不断完善。我国民法典第127条对数据权益的民法保护做出了宣示性规定，宣告了数据权益本身就是一种民事权益类型，数据权益作为民事权益体系的重要组成部分，应当受到民法典关于民事权益保护规则的调整。
然而，从立法层面看，我国目前尚无国家级法律、行政法规对数据权益作出具体界定，一些地方性立法在数据保护方面进行了相关探索。例如，2021年《上海市数据条例》虽然回避了数据权的概念，但单设第2章规定了“数据权益保障”；2022年《重庆市数据条例》采用的是“合法权益”的表述。国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）就建立数据产权制度、数据要素流通与交易、数据要素收益分配以及数据要素治理等基础制度提出了非常全面系统的意见，对于规范数据的保护和利用具有非常重要的指导作用。但是，地方立法和中央政策文件仍旧不能取代全国性的立法，从国家层面推动数据产权或数据权益保护相关立法，势在必行。
（二）数据资产确权研究意义
1. 数据资产确权有利于激励数据生产
数据确权有利于激励数据生产。具体而言：一是保护预期。有恒产者有恒心。这里的“产”不限于在农业社会存在的动产和不动产，也不限于在工业社会产生的知识产权，还应当包括大数据时代的新型财产，即数据。只有保护数据财产，才能使人们产生未来取得利益的合理预期，从而产生投资、生产数据的意愿，产权的激励效应由此得以发挥。这种期待包括数据处理者能够享有相关权利的期待，能够持有、加工、使用数据资源的期待，能够将数据投入流通并充分利用的期待，能够将数据用于融资担保、投资入股的期待等。二是“逐数兴业”，即对数据确权后，相关主体进行数据投资时，就可以对成本与收益进行更为精确的计算。赋予数据处理者相应的权利，实际上是保障数据处理者相应的收益，激励人们积极投入数据生产。三是定纷止争。数据确权是数据保护的前提，也是数据保护的基础。如果法律没有对于数据处理者及其他主体针对数据享有的权益作出公正、高效与合理的界定，那么围绕数据归属和利用的纷争将难以从根本上解决，导致数据生产受阻。
2. 数据资产确权有利于促进数据流通
数据确权为数据流通提供了确定性和可预见性，从而减少了相应的法律风险。《数据二十条》指出，“探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通”，这就解释了数据确权与数据流通的相互依存关系。数据产权安排既是数据合规流通的前提，也是数据合规流通的重要内容。一方面，只有存在明晰的产权，数据交易才具有确定性。随着我国数据市场的蓬勃发展，数据许可使用、融资担保、投资入股等经营方式纷纷涌现，但因为缺乏对数据的确权，相关交易的确定性存疑，这也导致数据流通受阻。如果相关主体对所交易的数据并不享有产权，则当事人能否如愿实现缔约目的，存在不确定性，这也可能危及交易安全和秩序。另一方面，只有对数据进行确权，相关主体才能确信交易具有合法性。反之，数据交易本身可能面临极大的法律风险，当事人对交易缺乏信心，这也是目前影响数据流通的重要障碍。
3. 数据资产确权有利于解决“数据孤岛”困境
“信息孤岛”或“数据孤岛”描述的是一种数据相互割裂的状况。然而数据确权不仅不会妨碍数据流通，反而更有助于数据流通。在承认数据处理者对数据的权利后，数据处理者可以自己利用或者许可他人利用相关数据，既保障了数据处理者的权益，也有利于通过市场手段促进数据的流通与利用。如果否定数据处理者对数据享有的权益，数据处理者为了维持其对数据的控制和支配，维持其竞争优势，则可能需要采取更多的数据保护措施，这既会增加数据持有的成本，也可能产生更多的数据壁垒和“数据孤岛”现象。
三、数据资产确权内涵
数据资产确权，指的是通过对数据处理者赋权，使其对数据享有相应的法律控制手段，而在一定程度或范围内对数据具有排除他人侵害的效力。数据的特性是可复制性、非竞争性、非排他性、非耗竭性，这就使得对于数据的取得和利用难以通过物理方式加以阻隔，而必须依靠对数据进行确权等法律手段，否则很难保护相关主体的数据权益。
近日，国务院印发《数据二十条》，为充分发挥我国海量数据规模优势、激活数据要素潜能提供了制度保障。《数据二十条》提出，探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。建立数据“三权分置”的产权运行机制，主要是从打破僵局的角度出发，尝试通过强化数据加工使用权，放活数据产品经营权，为实现审慎对待原始数据流转、鼓励数据开发利用、引导数据产品交易、释放数据要素价值奠定制度基础。
数据之上的权利关系纵横交错，意味着很难对数据进行平面化界权，而是应将其置于数据的权利层级性思维中，建立由点到线、由线及体的立体化思维范式。为解决数据确权难题，本文基于层级性思维提出“三三制”数据确权法。
（一）“三三制”数据确权法
从横向上看，每一层广义上的数据虽然问题侧重点不同，但均存在共通性问题：其一，人们在谈论数据时，往往会联想到数据所承载的信息，进而延伸想到隐私，如此将不同客体混为一谈地进行赋权，必然会出现逻辑上的纠缠；其二，在数据形成生命周期的不同阶段往往是由众多数据参与者共同作用，面对众多数据参与方，应基于何种逻辑来确定产权的归属以及各方相应的法律地位，进而构建满足各方合理诉求的产权配置方案，或将成为一个时代难题。
因此，在横向上需要将数据与信息、隐私进行区分和解耦，在数据与其周边概念之间建立一套流动过渡的差序层级格局。同时，在数据生成过程中，针对所涉众多参与者，应根据不同主体的贡献来源和程度对数据产权进行结构性分置，实现数据持有权、加工使用权等权利的合理分配，从而由单一产权向分割产权过渡。
因此横向维度的三层分离，指的是指在权利客体层面严格区分信息与数据；在权利主体层面区分数据来源者和处理者；在权利内容层面区分数据所有权和用益权。如此一来，在权利客体层面严格区分个人信息与数据，并分别为个人创设个人信息权和个人数据所有权，便可以基于权利分割思想从后者分离出企业数据用益权。
从纵向上看，在数据要素化过程中，数据形态发生了三次变化：从最初数据资源的采集，产生原始数据资源；到经过清洗、入库变成标品，汇聚成数据集合；再到最后开发、衍生出数据产品，从而在数据内部形成了“数据资源—数据集合—数据产品”三级递进的价值链条。在各个环节，每当数据要素发生形态转换时，数据产权的客体、主体、内容均发生变化，故需要对其权属进行分别界定。
《数据二十条》提出的“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”实际上暗含着一种分层确权的思路：在数据采集阶段，基于知情同意的授权行为，实现作为数据来源者用户的数据所有权与作为数据处理者企业的数据用益权的分离，企业凭借数据用益权享有对其采集的他人数据资源享有持有权；在数据汇集后，数据企业基于其先前取得的数据用益权享有对其持有数据的加工使用权，从而可将原始数据资源加工成为数据集合等数据标品，并实现标准化基础上的定价和交易；数据企业基于其享有的数据用益权，在数据标品的基础上还可以研发出各种数据产品，进而对其数据产品享有经营权。在纵向上，数据内部存在三个层级，其形成过程以线性链条形态呈现——从最初数据资源的采集，产生原始数据；到经过清洗、入库变成标品，汇聚成数据集合；再到最后开发、衍生出数据产品。由此，在数据内部形成了三级递进的逻辑链条：“数据资源—数据集合—数据产品”。
在原始数据采集阶段，数据资源所有权归属于数据来源者，数据处理者对收集、存储数据资源可依法依约享有数据资源持有权；在数据集合阶段，用户可以将个人数据资产账户交信托机构托管，由信托机构代表用户与数据处理者订立数据许可使用合同，数据处理者可依约取得数据集合的加工使用权；在数据产品阶段，基于数据集合的加工使用权，数据处理者可从数据集合中开发、衍生出数据产品，并对数据产品享有独立的所有权，获得自主经营数据产品并享有收益。这种思路既使得《数据二十条》可落地执行，也能以其所具有的坚实理论基础而对数据确权和流通利用实践发挥着重要的指导作用。数据负载利益多元化及数据形态多样化的特征，为数据权利层级性的证成提供了深层理论依据，也是贯穿于数据三层三阶权利配置思路的主线。此种确权思路在确保数据来源者初始权利，宣示数据资源产权归属和支配意义的同时，也满足了数据处理者利用数据并受保护的需求，从而以数据用益权为基础权利，为数据采集、数据利用、数据产品交易构建了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权三阶段分层确权格局。
三权分置将改变数据流上下游主体之间的竞合关系。在新竞合关系的影响下，部分数据资源的持有者将自己业务范围拓展至数据加工使用和数据产品经营，会出现“一个主体多种角色”的现象。另一方面，更多新的数据加工使用者和数据产品经营者将会涌现，开创数据要素市场的“多个主体一种角色”新局面。这种新的市场竞争机制将有助于数据产品与服务质量得到大幅提升。同时，“三权分置”的产权运行机制或将给个人、企业和政府部门带来新机遇。例如，对个人而言，新的就业机会和就业技能要求出现，数据科学家、数据产品设计师、大数据分析师、算法工程师、AI训练师等新岗位将会受到重视；对企业主体而言，会出现新的商业机会和投资方向；对于政府部门而言，会出现新的治理需求及服务内容。
四、总结与展望
数字化社会正在稳步推进，数据的重要性不言而喻。国家把数据视为战略性资产，并把数据安全视为新的国家安全领域。数据不仅仅是生产力，而是围绕其形成了新的生产关系。数据资源分配及其引发的社会性问题，应该遵循“技术带来的问题，首先依靠技术解决”，但是现有技术似乎无法提供有效的解决方案，此时就需要转向法律制度层面寻求解决之道。如果我们要建成一个有序的、更好的数字社会，就必须有建立“新秩序”的勇气！正如习近平总书记强调，要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度，要加强国际数据治理政策储备和治理规则研究，提出中国方案。
我们应该认真对待新兴权利——数据产权，将其确定为数据确权的元概念，跳出非“此”即“彼”的独占或排他思维窠臼，同时在“数据”客体之上为不同主体分设数据控制权和数据经营权。将数据控制权配置给用户，以“控制”为权能中心，设定对数据的拒绝权、可携权和删除权；将数据经营权配置给企业，以“经营”为权能中心，设定对数据的相对性占有权、生产性使用权、经营活动自主权和增量财产收益权。如此，既可以满足用户控制个人数据的需求、企业经营数据资源的需求，又能平衡用户和企业之间的权利关系。如此，以数据产权制度为内容建立“新秩序”，有望兼顾保障数据安全所需要的正义和发展数字经济所需要的效率！
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