当下我国数据要素登记面临的挑战

       数据流通交易是数据要素价值释放的重要环节，而数据要素登记是促进数据“供得出”与“流得动”的制度条件。2022年12月，党中央、国务院正式印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），推动确立数据产权及其结构性分置和数据要素的有序流通，并提出“研究数据产权登记新方式”，“建立健全数据要素登记及披露机制”等要求。加快构建我国数据要素登记制度迫在眉睫。

　　目前数据要素可大体划分为数据资源、数据产品和数据资产三种形态，登记在其间的侧重点不尽相同。

　　一方面，部分地区出台了数据要素登记管理办法，由相关行政事业单位开展以数据资源（包括数据知识产权）为对象的登记。数据资源通常依托于原始数据，可能包含个人信息、国家机密、商业秘密或知识产权，该类登记在帮助行政机关进行资源统计汇总、明确权属的同时强化监管、明确登记主体安全责任，保障数据供给。

　　另一方面，数据交易机构对符合交易标准的各类数据产品和数据资产进行登记。从促进数据产品开发和流通利用、创新数据资产融资应用，激发数据经济价值出发，该类登记着重于明确产权归属、合规监管和质量评估。同时，实践中也存在着由相关企业、事业单位针对数据资源、数据产品提供的登记服务。该类登记以确认数据供方享有的具体数据产权为核心。尽快明晰登记机构及其职责、登记对象和登记目的等，是当前阶段构建和完善我国数据要素登记制度的关键。

　　一、数据要素登记与其他要素登记的异同

　　相较于数据要素登记，我国在不动产、动产与权利、债券和知识产权等要素领域建立的登记制度已经相当完备。按序进行申请、受理、审查、公示、证书发放的一般性登记程序，区分首次登记、许可登记、转移登记、变更登记、注销登记和异议登记等登记行为，是登记活动共有的一般性内容。对各类要素登记的具体分析见表1。

　　表1 对不同要素登记的比较分析

　　上表中的各类登记大都强调了登记方式的统一性、规范性和信息透明。部门规章通过明确规定统一的登记管理体制和登记机构，确保了登记活动的准确性、效率性与合法性，保护了相关权利人的合法权益，支持了行政部门统计监管工作，促进了相关交易的健康发展。相比之下，数据登记又具有自身的特殊性和难点，需要准确把握。

　　（一）登记对象的属性不同

　　与上述登记对象不同，数据是一种无体物，具有虚拟性、非消耗性、非竞争性、提升其他要素效率的依附倍增性、减少稀缺要素损失的集约替代性、促进多元主体协作的网状共享性以及按照贡献参与配置的分配特殊性等物理、经济特征，并具有数据资源、数据产品和数据资产三类用途形态。所以，首先，数据不像有体物（动产或不动产）那样能够被准确感知或划定其存在样式，这对登记过程中充分运用信息技术进行读取和分析提出了挑战。其次，登记数据不同于登记财产性权益（动产物权、债权、知识产权类），数据要素登记结果所记录的不仅仅是数据的权利信息（数据产权），也包括数据的描述信息。第三，就登记数据内容信息而言，数据要素登记也不是像知识产权类登记那样是“一次完成的”。数据的经济价值是在不断对其进行开发复用中实现的，并且不同主体各自对某一份数据的持有、使用加工和经营需要分别登记。正因此，数据要素流通依赖持续性信息披露能力和相关技术设施。

　　（二）登记的目的不同

　　既然数据要素特征与其他要素的单一性、消耗性、竞争性等特征正相反，并且其非消耗性、非竞争性尤其影响甚至决定了流通环节的特殊性和复杂性，人们就应当注意到数据要素登记的目的不仅仅是对权属的识别确认。如果说传统要素登记主要是为了在利害相关人之间定分止争，那么数据要素登记更重要的则是为了促进各方深入参与数据开发与流通、对要素收益按照实际贡献水平公平分配。质言之，数据要素登记应当适应非竞争性，促进数据流通交易环节中交换价值的实现和最大化。对数据上权利情况的记载是为了数据流通交易的顺利开展。

　　（三）登记机构的功能不同

　　在各类要素行政登记制度中，普遍由根据法律规定或行政机关依法授权的国有企业或专设事业单位作为登记部门，这与行政机关效率管理、依法行政有关。当下数据要素登记同时以促进数据要素流通交易为重要目标。一方面在权属认定上，“淡化数据所有权，强调使用权的流通”，承认、保护数据供需双方的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权。另一方面在交易保障中，以公信力和审查的权威性来规范和协调场内外数据交易与数据交互。所以从效率管理、促进流通出发，数据登记机构应当具有法定地位，登记活动应当具有法律效力；并且登记环节与后续挂牌交易环节相关联，在制度流程上促进数据资源价值化、数据产品可交易、数据资产创新融资应用。

　　二、对现有三类数据登记方式的分析和比较

　　本文根据登记机构和登记效果的不同，将我国当前三类数据要素登记实践分别概括为“管理性登记”、“交易性登记”和“社会性登记”。管理性登记指的是由获得地方政府数据管理部门授权的机构所开展的行政登记，由授权部门进行监管、统计汇总的同时规制安全风险。交易性登记是指数据交易机构为促进场内、场外交易而提供的第三方登记服务。社会性登记是指具有一定专业评估能力和公信力的企业提供的登记。其中前两种登记方式在实践中是主要的，但存在着登记效力供给和登记需求不相匹配的情况。

　　（一）由行政事业单位进行数据要素登记

　　由行政机关及其授权机构开展数据要素登记服务是当前阶段地方政府较为普遍的做法。对此类行政登记，本部分聚焦于北京市、深圳市、贵州省和南京市这四个有代表性的出台数据要素登记管理办法的地区，重点分析登记机构、登记对象和登记内容这三方面。对登记规则的比较具体见表2。

　　表2 四地数据要素登记“办法”主要内容比较

　　上述登记管理办法出台以来，在相关登记机构进行登记的数据要素总量并不多。比如北京市于2023年5月出台办法至今，成功登记124项、处于公示期的有7项。深圳市于2023年6月出台办法至今，成功登记395项、处于公示期的有23项。南京市自2024年3月发布办法并征求意见至今，成功登记484项，处于公示期的有15项。登记数量最多的是贵州省，自2023年11月出台办法以来，已成功登记各类数据要素（包括算力资源等）2158项。[8]应当指出，贵州省数据流通交易服务中心虽然是贵州省大数据发展管理局的职能部门，但其同时也是贵阳大数据交易所的业务部门，不同于前三个作为行政事业单位的登记机构，其登记量相对较多或许有“双重身份”这方面原因。然而这些机构的登记数量相较于场内交易数量、乃至更加庞大的场外交易数量，是非常少的。联系发展现状可以看到诸多因素导致当前行政登记的需求不高，既有供给侧的不足，也有需求侧的忽视。

　　（二）由数据交易机构提供数据产品、数据资产登记

　　登记是挂牌交易的前提。数据交易机构根据数据供方后续挂牌交易的需要提供登记服务，并建立了相关流程制度。我国数据交易机构的建设培育包含三类，分别是国家级交易所、地方性交易中心和行业性交易平台。对有代表性的数据交易机构的比较见表3。

　　表3 对四地数据交易所数据要素登记业务比较

　　与各地行政登记的区域属性不同，由于各地数据交易机构的登记业务面向全国数据供给商，且关联后续交易环节，所以登记数量会更加反映出目前数据产品、数据资产场内挂牌交易数量。相比于行政登记，国内各类各级数据供方大都对以参与场内交易为目的在数据交易机构进行登记有所期待；当然这里还没有将场内登记场外交易的数据产品和数据资产数量算进来。以上海数据交易所的登记业务为例，自2022年推出以来，确立了以合规监管和质量监督为主要内容的登记对象审核、以信用调查与评价为主要内容的登记申请人审核，登记数量近3000项。以此保障进场交易的数据产品能够满足安全合规、质量达标、应用场景明确，同时保障登记主体对其登记产品的合法权益不受侵害。

　　（三）由相关企业提供数据资源、数据产品登记

　　一些企业也在探索提供数据要素登记服务。人民数据管理（北京）有限公司通过其“人民链”数据确权平台，为数据资源、数据产品提供登记，登记相关主体的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权。

　　（四）比较

　　结合数据资源、数据产品和数据资产的各自特性和登记功能，本文通过表4展示三类数据登记模式的匹配程度。

　　表4 对三类数据登记匹配三种数据要素形态程度的比较

　　从上表可以得出：第一，由行政事业单位登记数据资源（包括数据库）、管理资源目录较为可取，因为这样可以很好地实现统计汇总、确认权属、明确价值、保障供给和安全监管。第二，由数据交易机构提供专业化、标准化登记服务对于促进数据产品开发、关联交易、降低风险、保证质量，实现数据资产准确估值、顺利入表、创新融资应用来说更具优势。第三，相关企业对数据资源、数据产品的权属登记和认定是在行政事业单位（法定资格）、交易机构（专业资质）之外构建数据要素市场建设初期的一种补充。

　　三、当下我国数据要素登记面临的挑战

　　（一）数据的复杂性导致登记多样化

　　第一，对作为登记对象的数据要素类型未统一认识。现实中各地、各机构和数据供需方对需要登记的数据对象有不同表述。一如前述，这是由于对数据资源、数据产品和数据资产分别进行登记的功能侧重点不同所决定的。这也是目前数据登记分散化、难以整合互通的重要原因。我们认为，应当全面看待数据要素价值释放过程中数据资源化、数据产品化和数据资产化各环节的重要性，将三种形态的数据要素均置于权属确认、合规审查和质量评估的视野中。

　　第二，各地、各机构登记的主要内容有差异。部分登记机构仅登记数据描述信息；而另一些机构则同时登记数据描述信息和权利内容。另外在“数据二十条”出台之后，各类数据要素登记也呈现出对数据知识产权和数据新型财产权这两类财产性权利分别予以确认的趋势。这归根结底是由于数据及其流通利用相比其他要素更加复杂，相关主体的财产权益更难界定。

　　第三，各地、各机构间的数据要素登记互认水平低，导致重复登记。因为当前各类登记机构所依据的地方政府规章、自身规定存在内容差异，所以数据供给方就不得不在多地、多机构间重复申请登记和审核。对于监管者来说，管理各地的、多元登记机构成本较大，并且难以统一不同地区、机构之间的登记效果，可能导致登记机构之间的恶性竞争。

　　（二）数据要素登记对激发数据要素经济价值的贡献不足

　　从具体实践层面来看，当前数据要素登记并未充分实现其权属确认、尤其是促进流通交易的重要作用。由行政事业单位开展的行政性登记并没有实际贯通登记层和交易层。数据交易机构在整合登记与挂牌、场内与场外交易等方面的重要性被低估。数据要素登记机构应当以提高登记公信力为基础，做到合规审查与质量评估并举；以促进数据流通为目标，将登记与场内交易、备案与场外交易相关联。

　　四、由数据交易机构登记各类数据要素的优势

　　（一）数据交易机构更具有持续性信息披露能力

　　数据交易机构具有对数据产品和数据资产进行持续性信息披露的显著优势。交易机构构建的数据要素登记平台等相关基础设施，能够对数据进行持续追踪，实时反映数据内容变化、信息安全状态、管理方式、市场价值、财税信息、交易情况等。一方面，这将为数据需方寻找所需场景的数据产品提供可靠信息，降低搜寻、沟通成本。另一方面，促进供方以产品或服务为导向，对数据资源进行基于功能和需求场景的实质性加工。数据交易所登记证书上记载的数据供方的特定产权更具有实时性、公信力。

　　在数据流通交易和重复利用过程中，对数据产权的权利人确认和权利内容确认是相当复杂的。而数据交易机构对数据产品和数据资产登记状况（权利信息和内容描述）的持续披露能力尤其能够应对这一难题。这使得数据交易机构在明确数据产权归属上具有技术优势。具体来说，其一，数据交易机构处在数据要素流通市场的关键位置，对数据供方的持有、经营行为进行合规审查、及时记录和技术支持，有利于保护后者的合法权益。其二，数据交易机构相比行政事业单位和相关企业具有更加完善的技术保障，并且积累了大量登记实践，可以更加准确地认定数据供方的数据产权。其三，数据交易机构依托其构建的数商生态，在登记过程中能够借助数商的专业能力（比如下文将提及的由第三方法律服务机构提供合规意见）更加准确地对数据供方的产权内容做出判断。

　　（二）数据交易机构更具有合规监管能力

　　由于蕴含着重要的分析预测价值、记录着受相关法律保护的信息、能够非竞争性利用，数据因而面临着比其他有形、无形财产和财产性权利更加严峻的权益损害风险。数据要素流通交易中的安全合规风险要高于其他生产要素，这是数据交易机构在服务过程中必须要严谨面对的重要问题。当前数据交易机构着力打造相对完善合理的数据要素登记制度以应对违法风险，积累了数据登记业务的相关经验。以上海数据交易所登记实践为观察对象，可以看到其合规标准规定的审核对象同时包含数据供给方主体和数据本身，并按照“不合规不挂牌”的原则，在审核程序中引入具备合规资质的第三方法律服务机构的专业力量，由此保证登记和交易的合规性。

　　对于数据合规水平的审计和评估，着重调查数据来源的合法性，保证登记对象不存在侵犯公民隐私、国家安全和公共利益、企业秘密和知识产权的情况。比如企业自身产生数据的，应当调阅系统日志核验；爬取公开数据的，应当正当合法地利用爬虫技术；从其他供给方处购买的，交易合同应当依法订立和履行；从政府处获得授权运营的，应当具有《授权运营书》。对于数据质量水平的分析，从可交易性出发审查其场景化程度、实质加工程度或创新水平。另外，对于监管者来说，以API接口、算法模型、应用程序和软件等作为数据产品登记的主要对象，有利于确认数据交易的真实性、合规性，杜绝欺诈，依法保护双方合同利益。通过数据资产基础设施（如上海数据交易所推出的“DCB”架构）对已登记数据资产相关信息的持续披露，能够及时准确地追溯以往金融活动、监测价值转化活动，杜绝非法融资和虚报资产。

　　有关数据供方主体资格合规的审计和评估，通常由登记申请主体委托被上海数据交易所认定具有合规资质的第三方法律服务机构提供合规报告证明。具体包括对可持续经营能力、涉法涉诉信用状况、安全管理能力（包括管理制度、处理流程和技术条件）的证明以及对企业商业信誉的证明等方面。上海数据交易所的登记审核以依法保障数据供给方的合法权益为重。

　　另外，数据交易机构能够提供支持登记、交易流程中数据安全的技术管理和基础设施，凭借隐私计算（包括多方安全计算、联邦学习、可信执行环境等）、安全沙盒和区块链等技术支持，实现数据供需方安全访问、存储和交付数据产品。以上海数据交易所利用区块链技术开展实时安全监控为例。首先，区块链将准确记载数据产品的登记信息、描述信息、交易合同及其它信息，这有利于相关各方知晓该数据产品的历来交易主体、交易次数以及使用情况，实现产品质量（使用价值）的公开透明。其次，上链信息是不可篡改的，供需双方和上海数据交易所共享链上信息访问权限，突显了第三方数据交易机构合规监管的交易辅助作用。第三，全国各地数据交易机构都是区块链上的一个节点，根据后者“去中心化”特征，数据产品在任意一地的交易将被所有节点获知，一地登记，全链追溯，这有利于权利人和利益相关者掌握数据产品的实时安全状态，防止侵权事件发生。当然，区块链这一技术特征也有利于数据产品的登记信息在各交易机构之间互联互通。

　　（三）数据交易机构更具有综合服务能力

　　数据交易机构登记服务的重要优势即在于它将数据流通过程中的登记层与交易层打通，这是其他机构登记不具备的。也就是说，除了具有明确权属（尤其是数据资源持有权）、合规监管、质量评估等数据登记的一般功能外，促进流通是该类机构开展数据登记的独特优势。完善的交易规则体系、丰富的数商生态、明确的登记标准在促进数据产品流通交易、实现基于数据资产的金融服务方面具有重要作用。相对于其他登记机构，交易机构以上服务也进一步延展了数据登记活动的内涵，使得审核标准更符合实际、更具有针对性。

　　数据交易机构在审核数据产品质量、完成登记过程中，将明确具体使用场景作为产品落地的关键指标之一。数据产品使用场景明确化是实现其使用价值、确保交易顺利达成的关键。比如，上海数据交易所为此推出了“应用场景标签体系”，并为数据产品的成熟落地提供一揽子培育服务，以更好地满足需求方的使用目的、实现数据产品对内使用和对外交易。无场景不交易，这是当前对数据产品具有使用价值和流通可能性的重要判断标准。

　　数据交易机构以登记为前提，建立了有效打通数据交易与金融活动的数据资产化流程，具体包括数据资产的登记、估值、交易、披露和处置五项步骤。将自身登记标准与银行等金融机构开展金融服务的资产评估标准相对接，这有利于数据供给者形成为金融机构认可的，边界清晰的、可估值的、可确权流通的底层数据资产，促进企业创新数据资产融资。数据交易机构打通登记与交易的一体化服务能够降低交易成本，提高数据流通效率。

　　在当前阶段，从各自职责、职能考虑，行政登记相对适合开展各类主体数据资源确权登记；交易机构相对适合开展各类数据产品、数据资产交易登记，也可以胜任数据资源登记。广东省政务服务和数据管理局分别授权公共数据运营管理机构登记公共类数据产品和服务、广州数据交易所登记社会类数据产品和服务，就是具体的实践探索。数据交易机构在登记制度规范可靠、数商生态丰富、配套基础设施完善等方面的优势，表明其是当前阶段数据要素登记的首选机构。

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