摘要：数据作为数字时代的重要资源和关键要素已成为当下的共识，而数据要素市场的价值和构建路径还需要深入地研究。本文首先提炼了数据要素市场的价值和作用，然后归纳了国外数据要素市场建设的主要动向。为充分释放数据要素的价值，我国应坚持政府引领、多方参与及市场化配置的原则，重视场内外交易市场的互补，强化数据标准体系建设，加快前沿数字技术的研发，培育安全合规、高效有序的数据要素市场。
01、引言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展以数据为关键要素的数字经济，并将其上升为国家战略。2022年6月，习近平在主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强调促进数据高效流通使用、赋能实体经济，加快构建数据基础制度。2023年3月，全国人大表决通过了《国务院机构改革方案》，从组织层面提出组建国家数据局，这是我国数据要素市场化建设上的又一个里程碑。
自2015年我国第一家大数据交易所“贵交所”成立以来，我国在数字经济的浪潮中不断探索数据要素市场的建设。然而，相比数字经济发展得如火如荼，我国的数据要素市场却存在场内交易量少、场外交易缺乏监管等问题。2021年我国数字经济规模仅次于美国，约占全球总规模的18.6％。但我国数据交易市场规模却处于北美、欧洲之后。据上海数据交易所研究院发布的数据，2021年全球数据交易流通市场规模达到2000亿元，其中北美洲、欧洲和中国市场分别占比48％、25%和13%。数据要素市场的不完善制约数字经济与实体经济的深度融合，阻碍了我国经济的高质量发展。因此，有必要深化对数据要素市场价值和作用的认识，总结发达国家在数据要素市场化配置中的有益成果，建立有中国特色的数据要素市场。
02、数据要素市场的价值和作用
2.1 有利于构建全国统一大市场
培育数据要素市场是构建全国统一大市场的题中之意和必然要求，是构建“双循环”格局的重要抓手。一个完善的要素市场能有效提升资源配置效率、优化经济结构、改善收入分配。安全合规、高效有序的数据要素市场不是数据价值释放之路的“拦路虎”，而是保障数据流通交易的“红绿灯”和数据赋能经济发展的“高速公路”。“三权分置”的确权原则有利于保障用户的隐私权益，尊重数据采集商和数据开发商的价值创造贡献，促进我国大数据产业和数据市场的发展壮大。
完善的数据要素市场不仅能够破除数据要素流通的环境约束、促进数据要素的高质量供给，还能够赋能土地、资本、劳动力等传统要素市场的数字化升级。大数据、区块链等数字技术在传统要素市场中的应用降低了其信息不对称，并能缓解资源错配。数据要素市场的壮大，能有效提升传统要素市场的数字化、网络化、智能化水平，进而带动全国产品市场的迭代升级。
2.2 有利于推动数字经济高质量发展
我国虽然拥有着海量的数据资源、丰富的数据应用场景和强大的算力、算法积累，但是依然存在高质量数据供给不足、数据流通壁垒突出、数据安全等问题，而这制约了数字经济的高质量发展。数据要素市场为数字技术提供了源源不断的应用场景和创新思路，数字技术的创新助力数字经济提质增效。数据要素市场化促进数字经济高质量发展可以从宏观、中观、微观3个层面得到体现。
宏观层面，完备的数据要素市场有助于破解数据“安全和流通悖论”，让数据在安全可信的流通中实现价值。数据作为一种新的要素能有效地改变原有的经济增长方式，不仅可以直接投入生产，而且可以提高传统要素的生产效率。中观层面，数据要素市场化能有效助力数据资源与技术的流动，促进产业关联融合、产业创新和产业结构升级，有效地发挥数据在数字经济与实体经济深度融合的桥梁作用。微观层面，数据要素市场化有利于促进企业更好地“上云用数赋智”，提升其创新发展能力，助力其在数字化转型中实现规模经济、范围经济。
2.3 有利于弥合发展中的“数字鸿沟”
随着数字经济与实体经济的深度融合，我国数字经济取得了巨大成就，但是依然存在数字鸿沟问题，甚至大数据资源和信息技术的融合应用有扩大“数字鸿沟”的趋势。数据要素市场化配置有利于弥合不同主体、地区之间的“数字鸿沟”，进而缩小不同主体、区域之间的“经济收益鸿沟”。
首先，从主体视角而言，数据要素市场化有助于提高全民的数据素养，丰富其对数据安全及价值利用的认识。安全高效的数据要素市场能保证各主体在数字时代拥有相对公平的数字使用环境。
其次，从区域视角而言，“数字鸿沟”衍生于“经济鸿沟”。不同地区的经济发展水平存在差异，其数字基础设施建设、数字技术的研发应用乃至高效和公平地配置数据资源的能力也存在差异。以市场化手段优化数据资源的分配能有效地缩小我国沿海及内地、中心城市和边缘城镇之间的“数字鸿沟”。
最后，以数据要素化赋能其他传统要素的数字化，进而优化其他经济社会资源的均衡分配，有助于加快推进区域协调发展战略，在中西部地区打造新的经济增长极，形成东中西区域协调发展新格局。
2.4 有利于重塑国际竞争合作新优势
数据在科技创新中的作用将愈发重要，数据竞争已经成为国际竞争的新赛道和重要“胜负手”。目前，世界各国都将发展数字经济作为国家战略，在数据流通交易、隐私安全保护等方面做出前瞻性布局。美国凭借其强大的互联网经济实力一直宣扬“数据自由流动”，以帮助微软、谷歌等企业进入全球市场，提升美国数字企业的竞争力。
数据要素市场的建设有利于畅通国内数据大循环，增强经济韧性，培育参与国际竞争合作新优势。
首先，安全可信、富有活力的数据要素市场有利于吸引全球的数据资源和人才，拉动我国数字核心技术的创新和大数据产业的发展。
其次，兼具安全与灵活的数据要素市场更有利于我国“数据商”等互联网企业强化自身约束，提升其适应国际数字贸易规则的能力，助力其更好地“走出去”。
最后，完善的国内数据要素市场还能提升中国在国际数据治理规则和数字贸易体系中的话语权和主导权，为全球“数字命运共同体”的建设贡献中国方案。
03、国外数据要素市场建设的主要动向
3.1 多主体参与数据要素市场建设
欧美等发达国家认为政府应当做数据市场的“守夜人”和“教练员”，尤其重视企业、行业协会、科研院校在数据要素市场中的主体作用。欧美政府很早便以开放政府数据的方式丰富数据市场的体量规模，并积极出台各种隐私保护法律和政策以引导非公共数据的共享和交易。
欧美发达国家既拥有强大的互联网企业，也有着符合本国特点的数据中介主体。数据中介主体极大地促进了结构化、标准化和高质量的数据的供给和流通。欧盟在2022年颁布《数据治理法》，开展对“利他主义”数据机构的认证，并扶持其参与数据的流通与共享。
欧美国家拥有发达的行业协会、科研院所和第三方服务机构，这些非“数商”主体也积极参与数据要素市场的建设。各大行业协会和科研院所积极推进数字技术的研发和数据流通领域的标准及规范的建立。美国电气与电子工程协会（IEEE）与瑞士的国际电信联盟电信标准局均于2021年针对数据多方安全计算技术的框架、安全等级和工作流程进行了规范。2021年，以西门子、SAP等德、法企业为主的22家公司设立了盖亚-X协会，旨在促进各国各界加强数据流通中的交流合作，推动数字基础设施的建设和标准的统一。此外，以投资银行和律师事务所为代表的第三方服务机构也为数据资产的合规流通提供了专业化服务。
3.2 数据流通模式趋于多样化
发达国家的数据流通新业态和新模式不断涌现，其数据交易规模不断增加，数据交易活力和数据价值释放能力快速提升。在美国，以数据经纪商为代表的数据中介组织是数据价值的主要发现者、数据流通的主要联结者，目前已经形成C2B、B2B、B2B2C三种数据交易模式。欧盟基于数字主权和数字伦理等因素，创设了数据中介制度，由接受政府部门全过程监管的数据中介促进非公共数据共享。英国将数据纳入信托机制，日本则创新“数据银行”交易模式，最大化地释放个人数据价值。
依托上述的各类新型数据流通模式，发达国家建立了数量庞大、定位各异的数据交易平台。国外目前已形成诸多综合性数据交易平台和专注细分领域的平台，前者如美国的BDEX、Crunchbase和日本的DataPlaza，后者如位置数据领域的Factual、经济金融领域的Quandl。此类交易平台不仅提供居间撮合，也为用户提供各类数据增值的解决方案。近年来，国外众多IT头部企业依托自身庞大的云服务和数据资源体系，构建了各自的数据交易平台，如谷歌云、OracleDataCloud。综合来看，发达国家的数据交易平台多以企业为主导，并采取市场化模式。
3.3 产业数据空间方兴未艾
随着数字经济从消费和流通领域向生产领域漫溯，数据交易也从服务业向工业领域扩散。在数据交易平台方面，欧洲为了在与亚马逊等美国企业的竞争中抢占主动权，决定以“盖亚-X产业数据空间计划”培育自身在制造业领域内的数据竞争力。
数据空间是一个虚拟的空间，以解决数据权属问题和确保数据安全交换共享，其目标是要构建一个完整的数据生态，使数据在可信、低成本的空间中发挥最大的价值。为促进欧盟成员国内部的数据汇集、共享和利用，欧盟于2020年将数据空间作为《欧洲数据战略》的核心，计划投资40亿~60亿欧元以开发工业、能源和农业等9个领域的数据空间，后增加至10个领域。欧盟基于较为成熟的数据产业空间框架向外输出“欧盟标准”，逐渐鼓励欧盟以外的跨国公司参与其产业数据空间的协作。截至2023年，欧盟为推动数据空间计划的盖亚-X协会已拥有377家组织成员，其中包括NTT通信等日本公司以及4家中国机构。从数据交易平台到产业数据空间，这不仅体现了世界各国数字竞争力的博弈，也揭示了数据交易平台从低级形态向高级形态发展的客观规律。
3.4 标准设计优化数据市场生态
欧美政府意识到数字技术标准和规则在市场生态培育和全球竞争中的重要意义。数据标准作为数据流通的重要基础设施，是成熟的数据要素市场的重要体现和保障，对于提升数据质量、降低数据协作成本、提升流通效率和破解数据孤岛具有重要意义。为推动数据行业的健康发展和抢占国际数据标准中的话语权，欧美等发达国家纷纷牵头企业及非政府组织参与国内和国际数据标准的制定。
一方面，欧美政府重视以政务数据标准的统一为非公共数据标准的制定提供参考。美国于2019年利用《开放政府数据法》对数据的标准化和可机器读取提出要求。英国于2022年出台《政府数据资产的管理标准》，对公共数据在不同组织之间的安全流通和访问操作提供了标准。
另一方面，各种协会团体也在标准制定中发挥了作用。美国电气与电子工程协会（IEEE）与瑞士的国际电信联盟电信标准局都针对数据安全技术领域的技术标准提出了规范，而欧洲盖亚-X协会和日本的数据流通促进会也对产业数据空间等领域的技术标准进行规范。
3.5 数据安全技术保障可信流通环境
发达国家很早便意识到数据安全是流通的前提，不仅制定了庞大的法律条文规定，还重视以数据安全技术保障数据流通。各国敏锐认识到通过多方安全计算、联邦学习、可信执行环境、同态加密和智能合约等新型数据安全技术的组合利用，可以有效地满足复杂多样的数据利用需求。
一方面，发达国家政府相继布局大数据、人工智能、6G、区块链等关键共性技术。美国通过《2022财年国防授权法案》，批准147亿美元的科技研发费用，重点投资人工智能和5G等“先进能力赋能器”技术。
另一方面，欧美等国政府也鼓励科技巨头、产业巨头开展数据安全技术研发与利用。Facebook、亚马逊等大型互联网公司利用区块链和开源差分隐私库等技术加强数据安全保障。英特尔公司和ARM公司则深耕可信执行环境技术的商业化落地。此外，IBM、OceanProtocol等机构研发并推出了“区块链+人工智能+数据安全”等数据安全解决新方案。
04、对策建议
4.1 以有为政府引领多主体参与建设
从国外经验来看，数据经纪商等主体在数据要素市场中发挥了重要作用。我国要针对数据的场内外交易需要，以“有为政府”引领国企、数据运营商、第三方中介组织、行业协会及科研院所共同参与数据要素市场建设。
一方面，我国政府要提升数据要素的治理监管和服务能力。地方各级数据管理机构要以《数据安全法》等法律、规章保障数据产业各主体的正当权益。我国的各级政府掌握了能源、交通及金融等领域的优质数据资源，可以通过无偿开放或有偿委托符合资质的国企或者私企进行运营。
另一方面，政府要引导多主体参与数据要素市场建设。首先，政府要充分发挥“数商”在数据价值发现中的主体作用，鼓励其参与数据应用场景、流通模式与定价模式的探索。其次，政府可以引导各地成立数据交易协会和数字技术产业联盟，推动数据流通自律性准则和数商互联互通平台的建立。
最后，政府也应当重视金融和法务等第三方服务机构在数据生态建设中的作用，支持高校、科研机构参与数字技术的研发、专业人才的培养及全民数据素养的提升。
4.2 构建场内外互补的数据交易格局
我国各级数据管理机构要因“数”施策，以高效合规的场外交易刺激数据交易的活力，以安全集约的场内交易促进数据要素市场的高质量发展，形成场内和场外协同互补的交易格局。
一方面，要引导数据交易平台向产业数据空间拓展。政府主导的场内交易所要避免区域内的同质化竞争和低水平重复建设，加强与企业主导型场外交易平台的合作，以高效的交易流程、安全可信的交易环境和高质量的数据解决方案吸引场外数据资源进场交易。
另一方面，要重视场外数据交易市场的规范和培育，鼓励数据来源合规及利用合法的市场交易。首先，要鼓励阿里云、京东万象等龙头企业牵头“产业数据空间”的建设。其次，政府应当重视鼓励各地区和各行业建立数据产业联盟，培育数据服务商生态。
4.3 强化数据要素标准体系建设
我国现行的数据要素领域标准原则性较强而应用性较弱，且多集中于金融和能源领域，仍不能满足我国海量交易场景的需求。
一方面，我国应该根据数据市场的新业态、新模式和新主体制定分类齐全且层层递进的数据行业标准体系。首先，应当建立以国家标准为主体框架、地方标准为细分及团体协会标准为补充的数据标准体系，深化新能源汽车、装备制造和医药卫生等领域的标准建设。其次，要重视数据流通平台间的互联互通标准建设，控制区域性及行业性交易所之间的标准差异，建设通用性的数据标准体系，利用区块链等前沿技术建设“数据交易链”，打通各大数据交易平台之间的交易壁垒。
另一方面，要积极参与国际数据交易标准的建设，输出“中国标准”。要鼓励互联网巨头和科研院所参与“可信执行环境”和“多方安全计算”等领域的国际标准建设，加强与海外信息通信领域的行业协会的交流与合作，共建统一规范的国际数据交易标准体系。
4.4 政企联动加快前沿数据技术的研发
数字技术是数据价值得以释放的重要载体，我国要将发展数字技术作为国家战略的重要内容，以“政企联动”建设“产学研用”一体化的数字技术研发体系。
一方面，要从国家战略层面重视边缘计算、多方安全计算及可信执行环境等战略性、前瞻性和通用性数字技术的研发布局，加强光纤宽带和云计算中心等数据基础设施建设。
另一方面，各级数据管理机构要促成数据运营商、电信龙头企业和科研院所的合作，聚集科技创新资源，充分利用科技创新要素对数字技术进行突破攻关，推动可信执行环境、数据水印、多方安全计算和智能合约等数字安全技术的自主国产化生产和商业化应用。
05、结论与展望
培育数据要素市场有助于构建全国统一大市场、推动数字经济的高质量发展、缩小发展中的“数字鸿沟”和重塑我国的竞争合作新优势。世界各国都将数据要素市场建设作为提升本国数字经济竞争力的重要抓手，其市场化、标准化和科技化的数据要素市场建设思路值得借鉴。我国应当培育安全可信、开放包容的数据要素市场，积极参与数据跨境流通与全球数据要素治理。
未来，数据的“要素化”趋势和“全球化”趋势将更加明显。数据的要素属性和价值在先进的产业互联网中将更加凸显，而以美中欧三极主导的全球数据要素市场也将不断发展。
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