近日，湖南省衡阳市政府拍卖政务数据资源和智慧城市特殊经营权转让项目，起拍价18亿元。但是很快，这项天价拍卖被宣告暂停。这起事件引发社会关注，也让公共数据授权运营的概念得到普及。
自去年“数据二十条”实施以来，我国加快推动数据要素的深度利用，使数据要素在高质量发展中发挥更大作用。特别是公共数据的价值巨大，在国家治理、经济增长和社会发展中的应用潜力极大，亟待通过制度创新来释放这些公共数据在国家治理现代化中的潜在价值。
今年两会期间宣布设立的国家数据局，在10月正式挂牌成立，就为推动公共数据授权运营提供了机构保障。
公共数据的开放和利用，存在哪些问题？
近年来，以中国移动、中国联通、中国电信为代表的电信运营商收集、存储和汇集了海量数据，为国家治理体系与治理能力现代化提供了基础条件。推动此类公共数据的授权运营和开放利用，将有助于释放这些数据的价值和潜能，并服务国家治理现代化。
国家治理现代化，意味着国家治理的各个方面要全面深入地利用各类数字技术，使大数据、人工智能等技术在国家治理中发挥更大作用。国家治理现代化的题中之义是国家治理的数字化转型，而这离不开海量数据的汇集、分析与利用，从而为国家治理提供政策决策依据、政策执行指引和政策评估参照。
当前，国家治理特别是政府治理的数字化转型还不够深入，也在很大程度上影响了中国式现代化的进程。一方面，国家治理欠缺高质量的大数据，无法全面、及时和精准地识别风险和发现问题。另一方面，当前缺乏对大数据进行分析并用于国家治理具体应用场景的能力。
公共数据为国家治理现代化提供了突破困局和加快发展的希望，因此应加快推动这些数据赋能国家治理。比如，电信运营商数据是典型的公共数据，是国有企业在承担公共服务提供职能的过程中所采集的数据，理应坚持“取之于民用之于民”的原则，通过授权运营来使其释放价值和发挥作用。
基于手机信令而采集的用户定位、移动轨迹和功能应用等方面的海量、高频、细颗粒度和互联的大数据，可以有效反映国家治理的状况，识别国家治理的问题，明晰国家治理的路径，并推动国家治理效能持续提升。
在交通出行领域，人口流动数据能够体现交通出行需求，为公共交通线路规划和服务优化提供重要参考。在城市规划方面，手机信令数据反映的人口规模、结构和流动性等方面的信息，有助于更有效地优化城市功能区设计。
由此可见，政府部门和企业掌握的公共数据，在国家治理现代化中可以发挥巨大作用，而如何将这些海量数据用于国家治理的方方面面并真正创造价值，就成为至关重要的问题。
当前公共数据的授权运营还不充分，潜在数据价值还没有得到真正释放。这同公共数据的管理体制掣肘有关，也同公共数据授权运营制度不健全有关。
比如，电信运营商采集的手机用户数据是高度敏感的个人信息，如何在确保个人信息保护的前提下高效利用，是目前需要迫切解决的问题。如果相关数据的安全性得不到妥善保障，相关企业推动数据开放利用的积极性就难以调动。
与此同时，公共数据授权运营还停留在地方层面的实践探索，国家层面的法律法规和规章制度还不够完善，使企业掌握的公共数据开放利用的条件还不成熟。
如何推动公共数据赋能国家治理现代化？
要想发挥公共数据的潜在价值，使其更好地服务于国家治理现代化，就需要在价值理念、组织模式与制度设计等方面全面深化改革，为公共数据开放利用和赋能国家治理提供条件。
首先，公共数据授权运营要坚持公共价值导向，平衡经济利益、商业利益与公共利益之间的关系。之所以衡阳拍卖案件引发社会关切，就在于公共数据授权运营如果操作不当，就可能沦为“数据财政”，使之成为地方政府在土地财政之后的新摇钱树。
比如，电信运营商是国有企业，采集的手机用户数据是公共数据。这些数据虽然是由企业持有，但是其二次使用和收益分配应遵从公共价值导向。这意味着在企业掌握的公共数据的开放、共享、定价和利用等方面，应始终坚持公共价值导向，避免商业利益可能影响公共数据的公共价值实现。
其次，公共数据授权运营需要加强数据治理制度体系建设，使数据的采集、存储、流转、交易和利用等环节都能够有充分制度保障。掌握公共数据的政府部门和企业推动公共数据开放利用，需要各级政府部门、企业、学术机构等共同参与，实现公共数据的体系共建、价格共商、秩序共治、价值共创、收益共享。
公共数据授权运营涉及权属界定、产品设计、定价机制、收益分配、安全保障等方面，需要建立健全数据治理体制机制，并打造适合公共数据授权运营和开放利用的生态体系。围绕公共数据要素的价值释放，需要涉及各方共同参与，使公共数据在国家治理现代化中发挥更大作用。
最后，鼓励公共数据在国家治理现代化中的实践探索与试点创新，为推动公共数据授权运营提供更多模式和路径选择。
一方面，需要推动建立全国统一的顶层设计和制度架构，使公共数据授权运营“全国一盘棋”，实现更小的成本和更大的收益。另一方面，需要在各地探索行之有效的公共数据授权运营模式，并推动模式竞争和融合发展。
公共数据授权运营可以采取不同的政企合作模式，而不同模式的利弊得失也差异极大。当下，在公共服务外包、特许经营、政府与社会资本合作（PPP）等方面，已经形成了不同的模式，并呈现出日益混合和融合的发展趋势。
从公共数据的开放利用来说，需要积极探索不同模式，因地制宜和不断创新，持续推动公共数据在国家治理现代化中发挥作用。（作者为中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员）
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