数据要素市场化面临的挑战与对策研究

　     数据要素市场化的时代背景

     （一）数据总产量指数增长，数据交易额停滞不前

　　一方面，根据官方报道，截至2021年，我国的数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重为39.8%，连续多年位居全球第二（见图1）。根据《国家数据资源调查报告（2021）》显示，2021年，我国数据产量达到6.6ZB，同比增长29.4%，占全球数据总产量（67ZB）的9.9%，仅次于美国（16ZB），位居全球第二（见图2）；另一方面，在过去几年，我国建设了31个数据交易平台，其中，19个处于闲置状态，而处于运营状态的12个平台也存在企业进场少、交易数据少、成交金额少等问题（黄丽华等，2022）。据测算，2021年，我国的数据交易额仅为73亿美元。总体来看，尽管数字经济迅猛发展，数据总产量指数不断增长，但数据交易额却停滞不前。

      （二）超级网络平台垄断数据资源

　　自进入数字经济时代以来，尽管大众尚未完全认识到数据的价值，但BAT等超级网络平台已经完成了对数据的初始积累。企业通过收集、整理和编辑平台用户在使用过程中留下的记录，分析用户特征并绘制用户画像。同时，利用算法等技术手段不断巩固用户画像，并向用户推送与其画像匹配的内容，深入洞察用户需求，加深用户对平台的依赖。以房地产行业为例，贝壳和安居客几乎垄断了我国房地产客户获取市场，其拥有大量的数据资产，并获得了巨额的广告收入。尽管数据要素市场化建设滞后于数字经济的发展，但由于公共数据的红利以及超级网络平台获取数据的便利性，企业并不为获取数据要素资产而感到困扰。

　　（三）“数据孤岛”大量存在，数据共享连通受阻

　　由于不同经济主体在发展阶段、发展水平和管理水平上存在差异，加上资金和资源限制，导致在信息化基础设施和软件建设中存在不互通问题。“数据孤岛”导致数据的重复采集和多方维护，妨碍了数据的及时共享和连接。虽然“数据孤岛”问题早已被提出，但由于历史原因仍然存在，大量的“数据孤岛”对数据要素市场化产生了不利影响。

　　（四）数据安全保护问题突出

　　近年来，数据流通的内容不断增多，数据来源更加多元化，形态也更加复杂化，这也使数据安全的保护变得更加困难。随着数据流通设施和平台的开放互动增强，数据安全防护压力也在不断增加。没有数据安全的保障，数据要素的市场化也无法实现。我国高度重视数据安全工作，已经出台并执行了一系列基础性法律法规。

　　数据要素市场化面临的挑战

　　（一）数据资产产权不清

　　数据是对事实主体的记录。为了使数据能够像其他生产要素一样在市场上进行便捷自由的交易，需要确立明确的权属关系。数据具有事实主体和记录主体，即数据“二重性”。在大多数情况下，事实主体和记录主体存在不一致的情况，这就导致数据要素的权属判定相当复杂。无论是将产权赋予数据的事实主体、记录主体，还是将其共有，都会使确权问题陷入两难境地。与其他生产要素相比，数据要素不仅具有一般权利，还具有其他生产要素所没有的特殊权利。

　　（二）数据定价体系尚未形成

　　相较于其他要素，数据的定价存在巨大差异，因为数据本身没有独立的经济价值，实质是一种需要与其他要素协同发挥作用的要素，因此，数据要素的价值需要从最终的总价值中进行剥离，但目前缺乏科学的路径来进行这一过程。数据要素本身具有非竞争性、非排他性（非独占性）、非耗竭性和无损复制性，使数据要素可以在不同业务场景中重复使用，并且在不同使用场景中产生的收益可以累加。传统资产的价值与一定量成比例，而数据资产的价值是随着不同因素变化的动态值，并不是固定的。此外，在无约束条件下，数据要素的价值还存在先行者优势现象，对其定价更加困难，难以用统一的标准来衡量。因此，目前全球范围内还没有形成较为成熟的数据要素定价和估值的标准体系。

　　（三）尚未建立数据资产登记制度

　　数据资产登记是实现数据要素流通市场化的前提和基础，也是解决数据要素权属不清、定价难、监管难和交易难等问题的重要基础。基于此，《“十四五”国家信息化规划》提出了发展数据资产评估、登记结算等市场体系的要求。自2017年以来，上海、河南、贵州、山东、广东等地相继提出了解决数据资产登记的指导意见和实施方案，并通过地方性法规形式发布了“数据条例”。但在实践中，由于对数据资产登记的概念、内涵、意义和价值认识不足以及相关制度建设滞后，数据资产登记平台分散且功能不全，进行数据资产登记的机构数量较少且积极性较低，导致数据在市场交易中作为重要核心生产要素面临诸多困难，形同无源之水和无本之木。数据资产登记将促使许多企业和机构更加重视数字化建设，更加注重实体经济和数字经济的深度融合，使原本“沉睡”的数据资源得以激活，真正发挥数据要素的作用。

　　（四）数据交易平台定位不清，同时面临传统制度机制挑战

　　第一，为了推动数字经济的发展并抓住市场机遇，近年来，各地纷纷建设数据交易平台。截至目前，国内已经建立了数十个大数据交易平台，包括贵阳、北京、天津和上海等城市都设立了数据交易所。然而，这些数据交易所在发展定位和功能定位上缺乏明确的特点和方向，导致形成了多个分散的交易市场，使各个市场之间缺乏交易流动性、交易规模较小、价格混乱、交易频次低，阻碍了数据资产交易向平台化、规模化和产业化的发展方向，抑制了数据资产交易平台发挥功能。

　　第二，交易所模式在进行数据要素交易时面临挑战。传统交易所依靠3个核心制度机制来确保其有效运行，即第三方信用保证机制、强制信息披露制度和标准化的交易标的。然而，数据要素的交易并不一定满足这3个制度机制。作为新型生产要素，数据要素市场信息存在反向不对称，使建立第三方信用保证机制变得困难。根据阿罗信息悖论，数据信息的披露意味着数据价值的减损，因此，建立强制信息披露机制也面临困难。由于数据要素具有高度个性化和无形性，很难对数据要素进行标准化生产和再生产。这些特点也增加了数据交易的复杂性，因为其无法像实物商品一样进行直接物理交付，需要创新性的制度机制和解决方案来推动其发展和交易顺利进行。

　　数据要素市场化的建议

　　（一）建立数据产权制度

　　1.数据分类分级确权。2022年6月22日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第26次会议上提出了关于数据要素“分类分级分置”确权利用的思路。根据这一思路，在保护个人隐私的前提下，可以将数据分为三类：公共数据、企业数据和个人数据（见表1）。

　　公共数据主要指国家在公共管理和公共服务领域公开收集的各类数据，这些数据属于公共产权。其中企业数据和个人数据的所有权根据法律来确定。企业数据涵盖了用户提交的个人数据、平台生成的个人数据以及机器生成的非个人数据。机器生成的非个人数据和企业记录的必要个人数据归属企业所有。个人数据指与自然人相关或在个人活动中产生的数据和信息。个人作为数据事实主体，对其记录和存储的数据享有所有权；而在个人与数据记录主体分离的情况下，必要的个人信息归　属企业，而非必要的个人信息则属于个人所有。

　　2.实现数据要素的三权分离。数字要素市场化建设面临一个重要问题，即如何实现数据的三权分离。通常情况下，政府和用户是数据的提供者和所有者，数字企业则是数据的经营者和加工者，个人或科研机构等则是数据的使用者。通过分离数据的所有权、使用权和经营权实现数据要素在不同主体之间流动。数据权益的分离不仅涉及数据所有权的划分，还包括与之相应的收益分配等问题。建议在三权分离和法律允许的条件下，个人可以选择将部分个人数据交给企业代为加工分析，发现其潜在价值，在这个过程中，个人可以委托部分个人数据的经营权和使用权给企业。对于不涉密的公共数据，应该归全体社会公开享有，公共数据的所有权归国家，使用权归用户，某些企业在合法活动中可以获得公共数据的经营权。通过数据管理平台，国家相关部门可以对公共数据进行管理，个人用户可以自主管理个人数据，企业可以利用管理平台使用和开发企业数据，通过三权分离，实现数据要素配置效益最大化。

　　3.充分利用数字技术手段赋能数据确权。首先，可以建立“数据可用不可见”和“数据可算不可识”的技术平台。采用隐私计算技术，在不泄露原始数据的情况下，对数据进行采集、加工、分析、处理和验证，以确保数据在加密状态下能够被用户使用和分析，从而保护数据所有者的权益，保护用户的隐私和商业机密；其次，可以采用IPFS分布式存储技术，确保数据的安全性。通过IPFS技术，将数据以分布式的方式进行存储和传输，避免出现单点故障和数据丢失的风险，提高了数据的可用性和安全性；最后，可以运用区块链技术，如NFT（非同质化代币），确保数据资产的有效确权。区块链技术可以提供可追溯、不可篡改的数据记录和资产交易，通过创建唯一的NFT标识数据资产，确保数据的产权和授权的可靠性。这种技术可以防止数据被篡改和盗用，为数据所有者提供有效的确权手段。

　　（二）探索差别化、动态化的数据定价机制首先，数据要素价格必须经过市场机制或市场手段来确定，以发挥市场在数据资源配置中的基础作用。如果没有用户愿意使用数据资产，那么数据本身就没有价值；其次，数据要素所产生的收益应该由数据所有者共享，既包括数据的原始贡献者，也包括二次加工者，他们都应享有数据的财产分配权；最后，由于数据本身的属性特征以及市场主体追求最终目的和采用的处理手段不同，导致数据的定价存在巨大差异，难以设定一个通用标准进行定价，因此，亟须建立一种综合考虑利润、市场供求、数据产品特性和成本结构等多指标体系的方法，提供可靠而有效的数据定价支持。在解决数据定价问题时，单一指标或模型往往无法有效应对，因此，需要构建一种能够综合考虑利润、市场供求、数据产品特征和成本结构等多指标的体系，支持数据的定价决策，这样的体系将为数据定价提供可靠而有效的支持。在数据要素的定价设计中，应该设定一个合理的价格范围。价格的下限是成本，而价格的上限应该通过顾客需求来确定。以市场导向的定价为参考，最终实现数据要素各方的权益最大化。在实践中，考虑到数据的多重属性特点，可以基于数据产品类别、数据使用场景和使用方法的异质化特征，构建数据定价的理论体系。通过整合多种定价手段和工具，实现对数据要素的科学合理定价。同时，应积极引入数据交易第三方机构来参与数据初次定价。政府应对在数据定价方面有贡献的数据交易第三方机构给予政策支持和资金投入，打造示范性的数据交易第三方机构，推动数据定价体系的建设。这样可以促进数据定价的透明性和公正性，确保数据交易的公平性和效率性。

　　（三）建立一致的数据资产登记体系，提升数据的高质量供给为解决“数据孤岛”和促进数据的高质量供给，应构建统一的数据资产登记体系，确保数据的准确登记和全面记录，以便各方能够方便地获取和利用数据资源。在统一的数据资产登记体系中，应该包括各类数据资源的详细信息，如数据所有者、数据的来源、数据的质量和可用性等。通过准确登记和记录数据资产的信息，可以解决“数据孤岛”问题，促进不同数据资源之间的连接和融合。此外，该登记体系还应该建立一个数据资产标准和分类体系，以便更好地组织和管理数据资源。通过标准化和分类化的管理提高数据的可搜索性和可访问性，促进数据的高质量供给。还可以利用技术手段，如数据链接和数据交换协议等实现数据的互联互通。这样，不同的数据资源可以通过相互连接和交换进一步提升数据的高质量供给，满足各方需要。

　　1.建立全国大一统的数据资产登记系统。首先，基于数据要素市场的整体发展，应遵循数据资产登记的统一原则，实现在全国范围内统一的登记依据、登记机构、登记载体、登记程序、审查规则、登记证书和登记效力，以确保数据资产登记的一体化；其次，需要协调各省市的数据资产登记管理落地单位，明确数据资产登记机构的主要职责，并制定相应的政策和措施，以鼓励数据持有者积极参与数据资产登记；最后，基于数据分级管理办法和相关标准的需求，可以建立全国数据资产登记服务平台。该平台由国家和地方共同推进，利用区块链技术提供可追溯、防篡改的链上登记服务系统，以更好地促进数据资产的全面有效登记，从而推动数据资产的有效管理和交易。这将有助于促进数据要素市场的发展，推动数字经济的蓬勃发展。

　　2.促进数据共享和交换，解决“数据孤岛”问题。解决“数据孤岛”问题的关键是将数据共享和交换作为系统建设的必要目标。在此过程中，需要采取以下措施：首先，要在制度层面和法律层面完善数据隐私保护制度。这意味着不能以损害公民的隐私权和数据安全为代价来解决“数据孤岛”问题；其次，在机制上，应分别建设业务系统和大数据共享平台。同时，要求各业务系统通过API接口与大数据共享平台进行数据共享和交互，实现数据一方生产、多方共享的目标；再次，需要建立数据标准。包括对基础数据的规范性约束，如数据格式、类型、值域等，以及数据中台层面的标准。还需要建立一套由规范要求、流程制度和技术工具共同组成的体系，以确保数据的准确性和一致性；最后，在技术层面上，可以运用分布式存储、边缘计算、加密算法、共识机制和点对点传输等核心技术，平衡各参与主体之间的权责和利益关系。这样可以打破因数据权益不清晰而导致的“数据孤岛”，提升数据的流动性，并充分发挥数据价值。

　　3.增加数据高质量供给。消除政府部门、公共机构和企业之间以及不同主体内部的数据壁垒，打通数据流动的通道。在数据的采集、整合、储存、处理和交易等过程中，应遵循标准化的数据采集、整合、储存、处理和交易等流程，实现多源数据一体化集成，构建可监控的全流程数据链。为实现这一目标，首先，从基础性政府公共数据入手，优先实现数据的无条件归集，从源头解决数据缺失、标准不一、归集不及时等问题，以确保数据的质量和可用性；其次，需要推动不同设备的数据采集和互通操作，推广统一的数据交换架构，制定关键设备数据接口标准。这样可以提升数据的准确性、完整性和一致性，实现对数据资源的可见性、可管理性和可使用性；最后，建设国家数据采集标注平台和数据资源平台，实现多源异构数据的融合和存储。这样可以提升数据要素的高质量供给，加强数据的整合和利用，提升数据的价值。

　　（四）完善数据交易体系

　　1.建立统一的数据交易平台。当前虽然在全国范围内已经建立了一些区域性的数据交易所和数据交易中心，但还没有一个全国性平台。区域性平台在统筹资源、规则设计和监督管理等方面存在限制，不利于数据要素在全国范围内实现充分配置。因此，建议基于已有的数据交易平台建设经验，建立高水平的国家级数据交易平台，便于数据要素在全国范围内自由配置。国家级交易平台和区域性交易平台可以相互补充。国家级平台应设立明确的交易规则和数据跨平台流通机制，打破数据流通的障碍，为数据要素提供在全国范围内顺畅流通的市场条件。而区域性平台则可以充当试点和实验区的角色，积极大胆创新、率先尝试新的模式和机制。通过建立国家级数据交易平台，实现更高水平的数据要素配置和交易，促进全国范围内的数据流通和共享。这将有助于促进数据资源的有效利用，推动数字经济的发展和社会进步。

　　2.建立统一的市场管理体系，探索多元交易模式。首先，政府应加强顶层规划，制定全国数据交易市场总体建设规划。在规划中，需要建立统一的数据交易市场管理体系，明确主管部门的职责，以避免“政出多门”情况的发生；其次，需要持续探索多元的数据交易模式，构建更加多元化和灵活的数据交易市场体系。这将有助于促进数据要素的流动和配置，更好地满足不同对象的数据交易需求，提升数据交易的效率、安全性和合规性。政府可以建立严格的数据交易市场准入机制，对交易参与方进行资质审核和信用评估，确保参与方具备合法合规的资质和能力；最后，加强对交易活动的监测和监管，及时发现和处理违法违规行为，并追究责任。

　　此外，政府还可以鼓励数据交易市场参与方之间的合作和联盟，促进数据要素的共享与流通。通过建立跨部门、跨行业的数据合作机制，提供数据交易市场相关服务和支持，推动参与方之间的数据合作和共赢。