在生产、生活和社会治理全面数字化转型背景下，作为人口大省、经济大省，四川需要加快畅通数据资源大循环，打造西部领跑、全国领先的数字驱动发展高地。公共数据具有显著的数量优势，以授权运营方式进入市场会形成示范效应，引领和推动企业、社会组织交易流通持有的非公共数据。推进公共数据授权运营，应以建设统一数据要素大市场为指引，以“四个统筹”为抓手，持续加强数据融通应用促进经济增长。
统筹公共数据授权运营与数据交易
高价值数据交易流通需要基于可信任的平台和机制。由于数据具有易复制性和可分享性，对数据使用方和交易流通平台缺乏信任，数据提供方是不会拿出数据的。即使是通过“数据可用不可见”的方式，数据提供方也不会轻易将数据提供给交易流通平台。因此，当前拿到交易流通平台上交易的主要是数据报告、数据服务，基于隐私计算、联邦学习等技术的数据融通应用并不常见，导致数据交易的规模并不乐观。真正发挥数据的价值、建设统一的数据要素大市场，必须让高价值数据“碰面”，实现数据之间的关联计算和应用。
公共数据授权运营是建设统一数据要素大市场的重要突破口。公共数据授权运营不仅能够为高价值公共数据用于产业发展和行业发展提供通道，释放公共数据的经济价值，而且也是在探索打造可信任的数据交易流通平台和机制。从一定程度上而言，市场主体都在关注政府如何打造可信任的平台和机制，毕竟可信任平台和机制的打造需要投入大量的资金、技术和人力资源。如果依托国家的制度优势和地方的创新动力与能力，探索出打造可信任平台和机制的路径，就会给市场主体带来信心和参考，积极参与到数据交易流通中，从而为建设统一数据要素大市场奠定坚实的基础。
四川应统筹谋划公共数据授权运营与数据交易，以公共数据授权运营促进数据交易。统一数据要素大市场必然依赖地方的平台，国家不可能建立集中统一的数据交易流通平台，跨省域的数据交易流通也会基于各省市区的数据交易流通平台。省域统一数据要素大市场建设是高投入，但也是高回报的事业，越早建成，对当地的数字化转型支撑就越大，成效也会更明显。目前，四川还没有获批建设数据交易所，但是国家在政策上高度重视和支持公共数据授权运营，成都的公共数据授权运营已有多年经验，四川推进公共数据授权运营具有优势，需要加快步伐。要同步谋划数据交易所的设立和运营，研究制定公共数据授权运营和数据交易的联动机制。数据交易所一旦获批建立，要迅速将公共数据授权运营平台上符合有关规定的数据产品和服务同步到数据交易平台上交易，并支持有关数据商迅速同步开展数据交易所的业务。
统筹公共数据授权运营与共享开放
创造高产值的公共数据授权运营需要丰富、高质量的公共数据资源供给。从实际调研看，确实存在大量的应用场景，通过应用，特别是关联应用公共数据，能够为企业创造可观的经济价值或大幅降低他们的经营成本，很多企业愿意甚至迫切希望购买公共数据授权运营所形成的数据产品和服务。同时调研也发现，企业迫切希望购买的数据产品和服务，主要是基于跨层级、跨部门、跨地区的公共数据融合生成。另一方面，企业购买数据产品和服务是用于生产经营的，因此对数据质量是有要求的。从产品和服务的基本逻辑看，企业也确实拥有让公共数据运营单位提供准确数据产品和服务的权利，这就要求公共数据提供部门和单位做好数据质量管控。
公共数据授权运营生成和优化数据产品和服务，离不开高效运行的公共数据共享交换体系。公共数据是在政府部门履行法定职责过程中收集、产生，或在公共企事业单位提供公共服务过程中收集、产生的，从产生源头而言，公共数据的供给一定是分散的，依托公共数据授权运营生成数据产品和服务需要基于公共数据共享交换体系获取数据。另一方面，收集、产生公共数据的政府部门和公共企事业单位拥有相应数据的持有权，并负责相应数据的更新和质量管控。企业关于数据产品和服务的反馈不会直接反馈给收集、产生公共数据的政府部门和公共企事业单位，但是数据产品和服务质量的改进和优化离不开这些部门和单位。
推进公共数据授权运营不能冲击公共数据的免费开放。从国家的制度设计看，免费开放公共数据是各级政府应提供的基本公共服务。授权运营公共数据是有经济收益的，相比免费开放公共数据而言，更加具有吸引力。很多学者表达了公共数据授权运营冲击公共数据免费开放的担忧。对于四川而言，在快速推进公共数据授权运营过程中，不可忽视或会减少公共数据免费开放。相信国家对公共数据开发利用工作的评价一定是全方位的，不仅考察公共数据授权运营，也会关注公共数据免费开放。从推进公共数据授权运营的效果看，也需要持续加大公共数据免费开放的力度，让公共数据运营单位切实感受到压力，从而不断丰富和完善数据产品和服务。
统筹区域一体与领域创新
公共数据授权运营主要包括区域整体授权和领域分散授权两种方式。区域整体授权将本地区公共数据的加工使用权和产品经营权整体授予一家本地国有全资公司；领域分散授权是分领域将公共数据的加工使用权和产品经营权授予一家或多家公司。区域整体授权有利于加强对公共数据授予运营的统筹和管理，有利于公共数据资源这一新型国有资产的保值增值；领域分散授权有利于激发行业主管部门和市场主体的积极性，有利于打造数据核心产业的多样性。从长远来看，公共数据将是各级政府的重要资产，而公共数据运营收入也将是各地财政收入的重要来源，建议总体上采取区域整体授权方式，同时在实施过程中统筹区域一体和领域创新，激发行业主管部门和市场主体的积极性。
区域一体不仅要推进省、市、县三个层级的本级一体，也要从省级层面推动省域内的层级间协同。省、市、县三级政府都具有运营公共数据的权利，建议在制定公共数据授权运营管理办法时，明确各地均采用区域整体授权方式。但是，公共数据授权运营不宜一下子全面铺开，一些市州和大部分区市县目前还不具备公共数据授权运营的条件，在制度设计上应允许地方结合实际情况和发展需要陆续展开。同时，对于经济不发达的区市县，应鼓励基于市州搭建的运营平台实施公共数据授权运营，但是要在制度上保障区市县开展公共数据授权运营的收益，防范市州采取不合理的收益分配机制。
领域创新要从省级层面总体谋划和推动，同时鼓励部分地区结合自身优势先行先试。公共数据的经济价值是在应用场景中发挥的，企业通过解决具体场景的实际问题赚取利润，而应用场景一般是领域依赖的，与行业管理密切相关。目前，学术界和产业界一致认为，金融、信用、医疗、社保、交通、环境、农业等是公共数据授权运营最应该优先推进的领域，但是这些领域的公共数据一般都涉及层级间协调问题，需要在省级层面加以统筹。对于省级层面掌握的公共数据，允许市、县两级开展运营；对于国家部委掌握的公共数据，应参考浙江、上海等地的经验，积极向有关部委争取数据回流。考虑到数据安全问题，建议对于涉及个人信息的公共数据先在部分地区先行先试，确保安全有保障之后再逐步推广。
统筹组织保障与制度建设
建议成立专门的数据工作领导小组，统筹推进公共数据采集汇聚、开放共享、授权运营、创新利用以及数据流通和交易，定期召开专题会议研讨和推进包括公共数据授权运营在内的各项工作。在省市县三级都不能只由数据管理机构负责数据工作。具体到公共数据授权运营，不仅要考虑授权运营单位的监管和数据安全的保障，也要考虑数据产品和服务的监管，还要考虑公共数据提供的合规性。除了数据管理机构外，网信、发改、公安、国安、市场监管，以及最应优先推进领域的行业主管部门都应作为数据工作领导小组的成员单位。建议由省市县政府常务副职担任工作领导小组组长，各成员单位分管领导作为小组成员，加强对数据工作的领导、统筹和协调。
要在数据专家咨询委员会下设立专门的公共数据授权运营分委会，同时充分考虑构成专家的学科结构和研究专长。整体而言，公共数据授权运营还处于探索发展过程中，有关的法律法规不完善，应用场景与领域密切相关，同时还要确保数据安全，切实做好个人信息和商业机密的保护。公共数据授权运营是一个涉及法律、公共政策、市场经营、信任机制、产权保护、数据安全、平台安全等多学科、多领域的复杂前沿性课题，需要建立一个专门的分委会加强跨学科、交叉性研究，为实践创新提供有益的咨询建议。需要强调的是，与公共数据采集汇聚、开放共享的理论、规则、路径等已经成熟不同，授权运营的有关内容还在建立过程当中，需要格外重视研究咨询。另外，数据专家咨询委员会建议在省级和市州层面组建，省级层面的要率先成立。
市州和区市县不宜再制定公共数据授权运营管理办法，但要结合当地的实际情况制定具体的公共数据授权运营实施方案。目前，四川已经着手制定公共数据授权运营管理办法，这一办法应视为《四川省数据条例》的配套制度，用以指导全省的公共数据授权运营工作。市州、区市县不宜再制定相应的管理办法，而是在省上统一的办法指导下，制定具体的实施方案。实施方案需要明确整体授权的运营单位、拟重点开展的领域、详细的进度安排、具体的产值目标等。市州出台的公共数据授权运营实施方案应向省数据管理机构报备，省数据管理机构应加强对市州、区市县公共数据授权运营的指导和培训。
（张会平，作者系电子科技大学公共管理学院教授）
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