优化营商环境标准化对策研究

　　摘 要：本文梳理了国内营商环境建设现状，分析优化营商环境标准化需求，并提出了优化营商环境的标准化对策措施。

　　营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件（《优化营商环境条例》第二条）。近年来，我国在营商环境建设方面积极对标国际，转变政府职能，优化服务供给，取得了显著成效。营商环境是一个国家或地区的重要软实力，对于吸引投资、激发市场活力、提升国际竞争力有着深刻影响，直接决定了经济发展的质量和速度。根据《2020年全球营商环境报告》，中国营商便利度排名位列第31名，较2019年提升了15位，且连续两年跻身全球营商环境改善最大的前十名经济体，在执行合同、获得电力等方面排在全球前列。近年来我国在办理施工许可、保护少数投资者方面改革力度较大，进步明显，但在纳税、获得信贷等方面还需要持续努力。不管是与发达国家相比，还是与市场主体的期盼相比，我国的营商环境还存在较大的改善空间，主要体现在市场准入限制较多、融资较为困难、税务负担重等方面。

　　标准化作为规范政府治理和社会服务的重要手段，对于提升政府服务水平和效率，固化各地改革成果，推动制度创新，加快建立公平、开放、有序的市场环境有着重要作用。因此，结合国内营商环境建设实际，开展优化营商环境标准化对策研究，以标准化措施推进营商环境建设。

　　01、国内营商环境建设现状

　　2019年10月22日国务院常务会议通过了《优化营商环境条例》，北京、上海、辽宁、河北、陕西、黑龙江、吉林、山西、广西、长沙和商丘等省市先后出台了营商环境地方法规，将实践成果进一步规范化、制度化，从制度层面推动营商环境建设向更高水平发展。除法律法规外，北京、上海、广东、山东、江苏、浙江、湖北、江西、深圳、杭州、沈阳和三亚等省市出台了政策文件，制定了实施方案，为优化营商环境做出战略部署和明确分工，为优化营商环境提供保障。当前各地优化营商环境的措施不尽相同，归纳起来主要包括构建评价指标体系、推进商事制度改革以及借鉴与推广各地经验等。

　　1.1构建评价指标体系

　　营商环境是软实力的体现，建立科学合理的评价机制可量化和评价营商环境。2018年1月国务院部署抓紧建立营商环境评价机制、进一步优化营商环境工作。国家发展和改革委员会按国务院部署以世界银行指标体系为蓝本，立足中国特色，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发现水平三个维度，构建了全面综合的指标体系。2018年在22个城市开展试评价；2019年在各省（自治区、直辖市）以及计划单列市、副省级城市、省会城市、若干地级市共40个城市开展营商环境评价；2020年在全国地级及以上城市开展营商环境评价。

　　部分省市根据实践情况出台了具有地方特色的营商环境评价指标体系。山东省营商环境评价指标主要包括“企业开办”“获得信贷”“不动产登记”“办理施工许可”“获得电力”“办理纳税”等6个方面17个子项目。《浙江省营商环境评价实施方案（试行）》从“服务企业全生命周期”“促进公平竞争”“体现公正监管”“优化服务供给”“激发创新活力”5个维度，根据事权不同，形成设区市、县（市）2套评价指标体系。同时，浙江省还出台了《浙江自贸试验区营商环境特色指标体系》，提出自贸试验区“3+3+1”的特色指标体系框架。

　　世界银行的营商环境评价指标体系是目前国际上接受度最高、影响力最大的与营商环境相关的指标体系，但是其衡量指标较为单一，仅仅围绕企业全生命周期行政事项的办理程序、时间和成本，放大政务管理和服务的作用，忽视了知识产权保护、市场监管、政商关系等方面要求。对比发现，世界银行的营商环境指标体系更加注重营商效率、成本和公平性，相比而言，国内各指标体系更为综合全面，关注监管规则、信用建设和高质量发展。

　　1.2推进商事制度改革

　　商事制度改革涉及到市场主体办理事务的直接感受，以商事制度改革为抓手，创造宽松的市场准入环境，促进企业开办和退出全程便利化，对营商环境各指标有直接提升作用。

　　放宽市场准入方面，实施注册资本登记制度改革，大幅降低企业准入门槛，激发市场活力；全国范围内推动“证照分离”改革，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等方式，解决准入不准营问题，为企业进入市场提供便利。政务服务便利化方面，推行全程网上办，简化企业开办环节，大幅度压缩企业设立登记时间；全面推广电子营业执照的应用，加快企业名称登记管理改革，完善社保登记服务；进一步完善市场主体退出制度，全面实行企业简易注销登记改革，梳理企业注销各环节办理事项，畅通企业注销渠道。完善市场监管机制方面，全面落实《市场准入负面清单》，坚持放管结合，实行“双随机、一公开”检查，并建立和完善企业信用制度建设。

　　通过商事制度改革的各项措施，降低了市场准入门槛，大幅提升了登记注销便利度，营商环境得到优化，全国范围内市场主体数量加速增长。

　　1.3借鉴与推广各地经验

　　2018年7月24日，国务院办公厅印发《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》（国办函〔2018〕46号），对全国28项优化营商环境的典型做法进行通报，进一步推动形成竞相优化营商环境的良好局面。2019年9月3日，国务院办公厅印发《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》（国办函〔2019〕89号），要求在全国复制推广借鉴京沪两地36项优化营商环境改革举措。目前世界银行对我国营商环境的评估采用的是上海和北京的各项指标数据，上海占比55%，北京占比45%。京沪两地在推动改革措施、优化营商环境方面起步较早，对标国际先进，积累了一些典型经验；国内其他城市也在制度创新、转变政府职能方面积极探索，涌现出先进成果。

　　借鉴和推广各地经验不是全盘照收，各地根据营商环境发展的需求，形成了各具特色的建设模式：如深圳重视业务流程的整合和一体化操作，打造效率优先的营商环境模式；杭州重视数据共享协同，以数字化优势推动营商环境建设；广州积极推动现代化国际化建设，注重吸引集聚高端要素；天津重视贸易自由和金融服务的创新。由于资源禀赋和产业基础的差异，各地营商环境的侧重点和定位不同，通过对各地经验的推广，有效降低了改革成本，短时间内提升了全国营商环境整体水平。

　　02、标准化实践与需求分析

　　营商环境的标准化工作还处于起步阶段。目前已有部分省市开展了基于世界银行指标体系的地方标准研制工作，另有相关团体开展县域营商环境评价指标体系标准研制。对各省市政策进行梳理，结合营商环境建设相应措施，分析标准化需求。

　　2.1标准化实践

　　当前已发布与营商环境直接相关的标准有江西省地方标准《营商环境评价指标和评价方法》（DB36/T1182-2019）、沈阳市地方标准《城市营商环境评价指南》（DB2101/T0001-2018）和中国标准化协会发布的团体标准《县域营商环境评价》（T/CAS386-2019）。两项地方标准参考了世界银行指标体系，立足于当地实际情况，对影响营商环境水平的核心要素进行补充，建立起符合各地发展的特色营商环境指标体系，并规定了相应的评价方法。如前文所述，山东、湖北、浙江等地都出台了营商环境评价的政策文件，但并未从标准层面对营商环境评价中的指标内涵、数据分析等内容进行具体细化。团体标准《县域营商环境评价》（T/CAS386-2019）则是立足我国县域发展的实际，建立起的县域营商环境评价指标体系，进一步完善了我国整体营商环境体系。此外，还有内蒙古地方标准《营商环境评价基本规范》《营商环境满意度评价规范》尚在研制中。这些标准都是围绕营商环境评价领域，而在市场准入、监管手段、投资者保护方面缺少相应标准。

　　政务服务是支撑营商环境的重要方面。《优化营商环境条例》明确要求推进政务服务标准化，优化政务服务流程，建立全国一体化的在线政务服务平台。政务服务领域标准较多，在信息平台建设、信息安全、服务规范、数据公开、投诉处置等方面都有相应的规范，如《信息安全技术政府部门信息安全管理基本要求》（GB/T29245-2012）、《政务服务中心信息公开数据规范》（GB/T32617-2016）、《政务服务中心服务投诉处置规范》（GB/T36113-2018）等。但在全面推进“减环节、缩时限、降成本”的改革举措下，部分标准的内容相对滞后，与当前优化营商环境政务服务要求有所差距。

　　此外，在企业全生命周期中涉及到的社会管理和公共服务事项，如开办企业、施工许可、登记财产、获得电力、获得水资源等方面，有一些支撑性的技术标准，管理服务标准也相对欠缺。

　　2.2标准化需求分析

　　标准化作为规范管理的手段，在优化营商环境建设的很多方面可以起到重要的支撑和引导作用，主要体现在：

　　一是配合优化营商环境顶层设计的需要。优化营商环境的核心就是要求公平和一致地对待各类市场主体，需要梳理现有流程和环节，加快营商环境标准体系研究，在顶层设计的原则下，构建统一、协调的标准体系，为制定营商环境标准提供决策依据和技术支撑。

　　二是促进部门协同配合、高效运转的要求。营商环境涉及开办企业、财产登记、纳税、信贷、保护中小投资者、政府采购、市场监管等方方面面，支撑管理和服务的政府部门和人员众多，需要通过标准建立高效统一的管理流程，界定服务边界，推动政府资源一体化管理和分级管理。及时制定和实施统一的标准，对各事项办理条件、实施主体、申报材料、服务内容、监督管理等做出明确规定，为打造公开透明的营商环境提供支撑，提升市场主体最直接的获得感。

　　三是营商环境建设的各项工作需要标准进行规范。在不断深化“放管服”的要求下，各部门不断减环节、缩时限、降成本，务必要以完善的监管手段做支撑，标准化将有助于促进营商环境监管的规范化。

　　03、对策建议

　　营商环境标准化建设应符合顶层设计要求，通过梳理各关键环节来搭建标准化蓝图，探索标准化实施路径，从而提出标准化对策建议。

　　3.1建立健全营商环境标准体系，强化协调统一发展

　　2019年全国标准化工作会议中提出要加强营商环境标准体系建设。标准体系作为优化营商环境的支撑和保障，对全面系统地推进营商环境建设有着重要作用。以世界银行营商环境指标体系为基础，应加强标准化顶层设计，通过收集整理国内部分省市已出台的措施和发布的指标体系，分析各项措施之间和指标之间的相互关系。营商环境标准体系应主要围绕市场主体的全生命周期，梳理营商环境建设流程，比如，市场主体的开办、施工许可、财产登记、纳税、破产办理等环节属于社会管理职能；市场主体获得电力、水资源、燃气、其他能源等能源资源属于公共服务职能；市场主体的跨境贸易、执行合同、政府采购等则属于经营事项；而信用管理、信息披露等为营商环境建设提供保障。因此，可构建包括基础通用标准、社会管理标准、公共服务标准、经营事项管理标准、保障标准等为子体系的营商环境标准体系。

　　以营商环境建设的顶层设计为指引，建立健全科学合理的标准体系，利用标准化手段提炼优化营商环境的实践经验，通过查漏补缺，规范各重点环节，从而整体提升营商环境建设水平。同时，重点关注高质量发展，制定和完善信用体系建设、创新发展、信息披露、安全管理、环境管理等方面的保障标准，全面推动营商环境建设与城市可持续发展相协调。

　　3.2创新政务服务规范化建设，提升市场主体满意度

　　政务服务是市场主体感受营商环境建设水平最直接的切入点，按照优化营商环境要求，创新政务服务规范化建设。一是开展社会管理类政务服务标准研制。以市场主体满意度为导向，围绕“减流程、缩时间、降成本”的要求梳理现有事项和环节，利用标准化手段在办理事项、办理流程、服务要求、人员管理、运营维护、信用管理、信息披露、数据管理、信息安全、平台建设等方面进行规范，提供政务服务效率，降低市场主体的制度性交易成本。二是加强营商环境评价指标体系研究。结合营商环境建设成果，优化服务和管理模式，不断调整和完善评价指标体系，制定营商环境各指标数据的分类、收集、统计、处理和分析标准，统一数据口径，保证各城市营商环境水平指标数据的可比性，推动服务效能建设，提升服务水平。三是建立评价和改进的标准化机制。坚持问题导向，以评促改，不断吸收市场主体的的意见和建议，提出针对性的解决方案，使用统一标准进行营商环境数据采集、数据分析和评价，直观对比各城市营商环境的发展水平和优势，促进各城市间交流分享和良性竞争，推动我国营商环境水平的整体快速提升，并持续改进和优化。

　　3.3加强数字化应用，推动标准化信息化深度融合

　　数字化驱动背景下，以标准化和信息化两化融合来推动营商环境建设。利用信息化手段建立统筹管理的工作机制，积极探索“互联网+监管”模式，创新监管方式，理顺管理要求、服务规范、沟通合作机制等，推动各层级和各部门的资源整合、信息共享、工作对接和协同配合。在具体工作中加强事中事后监管，利用互联网和大数据技术提升监管的效率和质量，制定相关标准规范，完善综合执法的标准，加强标准化培训，提升监管的规范化和透明度。

　　优化营商环境是我国供给侧改革的重要内容。以标准化为抓手，建立营商环境标准体系，创新政务服务规范化建设，以数字化应用推动信息共享，促进营商环境持续优化，推动经济社会高质量发展。