关于建立国家突发事件档案专题数据库的设想

　　近期，新冠肺炎疫情在全国肆虐，各行各业都在为扼制住疫情的蔓延提供力所能及的服务，冀望早日恢复正常的生产和生活秩序。档案是历史的原始记录，是前人留给今人的宝贵精神财富。习近平总书记强调：“治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。”在这种重大的突发事件面前，档案行业能做什么，能为此提供什么力所能及的服务，这也许是每一位档案工作者在近期会思考的问题。在扼止疫情的战斗进程中，习近平总书记指出：“在疫情面前，各级党组织和广大党员干部同人民群众同甘共苦，同舟共济，构筑起防控疫情的钢铁长城。在中国共产党的坚强领导下，充分发挥中国特色社会主义制度优势，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们完全有信心、有能力打赢这场疫情防控阻击战。”据报道，不少地方（如北京）档案部门在疫情发生的第一时间向本地党委和政府提供了2003年抗击“非典”形成的档案，为本次疫情防控工作提供了信息支撑。但这种档案利用仍旧限制在当地。另据报道，在武汉火神山医院建设中，原小汤山医院建设时的档案发挥了重要作用。基于此，档案部门能否按照习近平总书记指示中提到的“充分发挥中国特色社会主义制度优势”，建立国家突发事件档案专题数据库，汇集全国各地、各部门在各种突发事件应对中形成的档案，建成档案专题数据库，在突发事件的应对中发挥其应有的参考作用？笔者认为，这是完全可以的，以下是有关设想，供广大档案工作者参考。

　　一、突发事件、突发事件档案及其管理需求与管理现状

　　根据《中华人民共和国突发事件应对法》（中华人民共和国主席令第六十九号，2007年8月30日，下同），突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。新型冠状病毒引起的肺炎疫情就属于特别重大的公共卫生事件。

　　突发事件具有以下特点。一是突发性。即突发事件是否发生、什么时候发生、什么地点发生、以什么样的方式发生以及发生的程度及后果等情况难以准确把握，即事件发生具有偶然性和随机性。二是复杂性。即突发事件往往是各种矛盾激化的结果，呈现出一果多因、互相关联、牵一发而动全身的特点。三是破坏性。即突发事件往往会造成人员伤亡、财产损失。四是持续性。即突发事件一旦发生，总会持续一段时间，表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期5个阶段。持续性还指突发事件的反复发生。五是可控性。即突发事件发生后可通过控制使之达到所需要状态。

　　根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件管理包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置、救援、事后恢复与重建等管理过程。据此，可对突发事件档案进行定义。重大突发事件档案是指机构在突发事件预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等管理过程形成的归档保存的文件材料。

　　根据突发事件的特点，其具有时间、地点的不确定性，后果难以预料性，在突发事件管理中对档案利用也呈现出不同的需求。一是利用时间紧急。由于突发事件具有破坏性，人类需要在最短的时间内通过采取应对措施尽量使人员和财产损失降到最低。应对措施的紧急性决定了采取应急措施时对档案利用的紧急性，要求档案部门在第一时间快速提供档案信息。二是利用需求迫切。由于突发事件的突发性，加上管理过程复杂，管理部门在突发事件管理过程中往往缺乏相应的经验，对利用突发事件档案的需求比较迫切。三是跨地域、跨主体利用。因突发事件发生的地点具有不可确定性，突发事件应对管理的主体也具有不确定性，这就决定了利用档案应对突发事件主体的不确定性。如2003年北京抗击“非典”形成的档案，此次的利用主体应该是湖北省。河北唐山大地震形成的档案前期的利用主体是四川省。四是成套性需求。由于突发事件具有复杂性，突发事件管理本身比较复杂，这就决定了突发事件管理者对档案信息利用需求是全过程、全方位的。管理者不仅对突发事件应对档案具有利用需求，对突发事件的监测、应急准备、应急救援、灾后重建等过程的档案均有利用需求。

　　我国档案实行统一、分级管理，各次突发事件产生的档案都得到了妥善的归档保存，但面对突发事件发生时的档案利用需求，当前我国突发事件档案管理存在分散、成套性不强、深加工不足等特点。突发事件的管理一般是政府主导及属地化，因此，突发事件档案也由突发事件发生地的有关单位形成并管理，待到进馆年限后交所在同级综合档案馆保管。因此，我国突发事件档案资源基本上是分散保管。这种分散保管的现状使得突发事件发生时的跨地域利用极为不便。一般来说，只有移交所在地综合档案馆后，有关档案才方便提供全社会利用。如本次新冠肺炎疫情爆发地湖北，需要利用2003年形成的保管在北京的抗击“非典”档案则很不方便。按照满20年或30年进馆的时间规定，北京市有关抗击“非典”的档案形成时间为17年，尚未到进馆时间，仍保存在各形成单位，跨单位利用也无法实现。分散管理也使得突发事件档案的成套性不强。即同一突发事件管理形成的档案按职能分散在不同的部门或单位。即使在地方保管的同一突发事件档案，也因不同层级政府的职责不同分别保管，使得同一突发事件管理形成的档案无法按事件成套保管。近几年，在国家档案局的大力引导下，全国各地掀起了开展档案编研工作的热潮，对档案信息进行深加工，出现了一批高质量的档案编研成果。但通过网上检索，关于2003年抗击“非典”档案的编研成果几乎没有，由此可见，突发事件档案信息深加工不足。

　　二、国家突发事件档案专题数据库及其内容

　　根据我国突发事件档案管理现状，考虑突发事件发生后管理中对档案利用的需求，针对我国突发事件发生频繁的特点，特提出建设国家突发事件档案专题数据库的设想。

　　档案专题数据库是以档案信息为主要数据来源的专题数据库。根据专题数据库建设理论，档案专题数据库是针对用户对档案信息的需求特点，按照一定标准和规范，对某一学科或某一专题有利用价值的档案信息进行收集、分析、评价、处理、存储，以满足用户个性化需求的档案信息资源库。

　　档案专题数据库建设需要按专题收集档案，并开发用于管理档案数据的数据库系统。国家突发事件档案专题数据库建设总体方案是：突破档案进馆时间限制，将各个时期突发事件管理中形成的保存在全国各级综合档案、各级机关档案室、各企业档案部门的突发事件档案，经过数字化之后，将档案目录数据和全文数据集中至国家档案局，形成一个突发事件档案专题数据库，按权限供全国各单位检索利用。

　　国家突发事件档案专题数据库的专题是突发事件，即以国家各个时期突发事件管理过程的中形成的档案为管理对象，内容包括突发事件预测档案、突发事件应急准备档案、突发事件监测档案、突发事件预警档案、突发事件应急处置及救援档案、突发事件事后恢复和重建档案。这些档案还包括文书档案、基建档案、设备仪器档案、会计档案等。

　　其来源主要包括在各个时期突发事件管理中形成的保存在县级以上综合档案馆的突发事件档案，在各个时期突发事件管理中形成的保存在县级以上应急管理部门、有关机关档案室及有关企事业单位的尚未进综合档案馆的档案，在各个时期突发事件管理中形成的保存在中央企业总部及下属单位的档案。

　　基于国家突发事件档案专题数据库的数据来源广泛、利用对象遍布全国的特点，宜由国家档案局直接牵头组织开展。

　　三、国家突发事件档案专题数据库建设步骤

　　国家突发事件档案专题数据库可按照以下步骤推进。第一步：制定标准。即制定国家突发事件档案专题数据库建设标准，包括目录数据结构规范、全文数据结构规范、分类规范、报送规范等。标准规范制定形成后，应及时开展培训，宣传贯彻标准规范。第二步：下发文件。下发文件明确国家突发事件档案专题数据库建设时间、质量要求、数据报送要求等。第三步：档案数据准备。纳入上报范围的有关单位按照标准规范，将保存在本单位的突发事件档案进行数字化，形成专题档案数据。第四步：档案数据上报。完成档案数据准备的单位通过安全渠道将档案数据报国家档案局。第五步：数据库开发。在各单位准备和报送的同时，国家档案局进行数据库的开发，包括购置所需的硬件，开发导入、查询、导出数据所需的软件，并完成测试。第六步：档案数据汇总导入。国家档案局将收到数据导入档案专题数据库。导入时进行相应的数据校验。第七步：成果交付。经必要的测试后可将专题数据库根据权限向全国有关单位开放。第八步：数据更新。为了使内容不断丰富，档案专题数据库在建成后可按年度定期增加，即每年上半年将上一年突发事件管理中形成的档案报送补充进数据库。

　　四、国家突发事件档案专题数据库利用方案　　

　　建成的国家突发事件档案专题数据库可通过以下方式提供利用。一是在线检索。即通过全国在线政务服务平台，将专题数据库按权限向全国县级以上党政机关开放，所有查询检索档案用户需进行实名身份注册，利用过程全程记录。二是“一对一”服务。即在有突发事件发生且档案利用需量较大时，可由所在地档案行政管理部门向有关机关开展“一对一”的查询利用服务，协助有关部门快速、精确地检索到所需档案，为突发事件的应对和抢救提供有力支撑。三是编研。在专题数据库的基础上开展更加深入的专题编研，如可将专题数据库再按专业细分为地震事件档案专题数据分库、事故灾难档案专题分库、公共卫生事件档案专题分库等。四是知识呈现。档案是人类活动的原始记录，档案信息中包含着丰富的知识。国家突发事件档案专题数据库可通过引入本体技术，将档案信息加工成突发事件管理知识库，通过知识地图呈现出来。

　　五、国家突发事件档案专题数据库建设的作用和意义　　

　　国家突发事件档案专题库对应急管理部门及其他机关开展突发事件管理具有重要作用。一是通过档案利用助力突发事件管理。突发事件的管理包括预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等管理过程，国家突发事件档案专题数据库可为有关部门开展突发事件管理提供跨地区跨部门的档案利用。突发事件档案记录了突发事件发生的时间、地点、背景等信息，将大量突发事件的有关信息进行汇总并提供利用可有效提高预测准确性。提供跨地区、跨部门的突发事件档案利用，不仅可以缩短应急和救援方案制定的时间，还可以大幅度提升应急和救援方案科学性，使应急和救援工作得以快速有序进行。二是为突发事件管理研究机构提供支撑。国家突发事件档案专题数据库也可以为突发事件研究机构提供比较全面的参考和借鉴，加速突发事件管理研究成果的形成，提升国家突发事件管理的研究能力。当前突发事件管理研究机构的数据与信息来源只能限于公开的、零碎的文献，而国家突发事件档案专题数据库的建设能为这些研究机构提供完整、详细而全面的数据支撑。三是为各单位的突发事件日常管理工作提供参考。我国是一个突发事件发生频繁的国家，各单位都十分重视应急管理工作，应急管理已经成立各单位的日常工作，国家专门设立了应急管理部负责应急管理事务。国家突发事件档案专题数据库可从全面视角为各单位，尤其是应急管理部门开展突发事件的日常管理提供全过程、全方位的档案信息利用。

　　国家突发事件档案专题数据库的建设对国家、对档案工作都具有重大意义。一是助力国家治理体系和治理能力的建设。突发事件的管理能力是国家治理能力的重要组成部分。正如中共中央政治局常务委员会2020年2月3日召开的会议强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。国家突发事件档案专题数据库通过助力突发事件管理，提升国家突发事件管理能力，从而为国家治理体系和治理能力的建设作出贡献。二是提升档案工作的治理能力和治理水平。国家突发事件档案专题数据库的建设运用信息技术，打破传统的档案进馆制度，提前将有关档案信息实现集中管理、全国共享，提前实现档案的跨部门跨地区利用，是档案工作服务大局的一次有益探索，所形成的建设思路可运用并拓展到其他类似档案的管理中，实现档案管理理念、管理方法等方面的突破，有利于提升档案系统的治理能力和治理水平。