2019年政府工作报告解读

　　摘 要

　　全国十三届人大二次会议于2019年3月5日在北京召开，国务院总理李克强作政府工作报告。我们的解读如下：

　　保增长合理区间，稳就业位置突出。19年GDP增速目标6.0-6.5％，较18年下调，时隔3年再现目标区间。19年CPI增速目标3％，与过去4年保持一致。报告强调当前和今后一段时间就业总量压力不减，结构性矛盾凸显，19年首次将就业优先置于宏观政策层面，城镇新增就业目标1100万人，与过去2年保持一致，城镇调查、登记失业率目标为5.5％、4.5％，并强调“力争达到近几年的实际规模”。19年是全面建成小康社会的关键之年，做好经济工作至关重要，“确保经济运行在合理区间”取代“深入推进供给侧结构性改革”成为第一大工作目标，而稳增长首要就是保就业。

　　稳货币松紧适度，宽财政双管齐下。19年稳健的货币政策要松紧适度。未提M2、社融增速目标，强调要与GDP名义增速相匹配。报告强调，要深化利率市场化改革，降低实际利率，运用存款准备金率、利率等手段引导金融机构扩大信贷投放。这都意味着，去杠杆正逐渐转向稳杠杆，从宽货币到宽信贷的传导有望兑现。19年积极的财政政策要加力提效，财政赤字率上调至2.8％。积极财政体现在两个方面：一是更大规模减税降费，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，制造业增值税率16％降至13％，交运、建筑业增值税率10％降至9％，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例。二是基建托底经济，地方专项债升至2.15万亿，铁路投资升至8000亿，公路水运投资保持在1.8万亿，再开工一批重大水利工程。

　　改革供给下半场，降成本+补短板。报告提出，19年要着重抓好10个方面的工作。虽然政府十大工作目标中未提及供给侧结构性改革，但第二大目标“激发市场主体活力”强调要推动降低制度性交易成本，对应“降成本”，具体包括简审批优服务、公正监管、降低涉企收费等三个方面。而第三、第四大目标“培育壮大新动能”、“持续释放内需潜力”，前者强调传统产业改造提升、新兴产业加快发展、提升科技支撑能力，后者强调推动消费稳定增长、合理扩大有效投资，均对应“补短板”，落脚点则分别是技术独立、市场独立，既是“战略机遇期”的体现，也是应对中美贸易摩擦的必然选择。

　　推重点领域改革，全方位对外开放。19年改革从“基础性关键领域”聚焦至“重点领域”，核心是加快完善市场机制。其中，国资国企改革重在推进混改，完善公司治理结构，深化电力、油气、铁路改革，自然垄断行业要实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。优化民企环境重在坚持竞争中性，构建亲清新型政商关系，保护产权，打造良好营商环境。财税金融改革重在健全地方税体系，规范地方政府举债融资，改革完善资本市场基础制度，提高直接融资特别是股权融资比重。而19年对外开放进一步升级为全方位，且更加注重规则等制度型开放，具体包括促进外贸稳中提质、加大吸引外资力度、推动共建“一带一路”、促进贸易和投资自由化便利化等四个方面。

　　小康社会关键年，脱贫治污保民生。19年是全面建成小康社会的关键之年，政府工作报告对改善民生同样着墨甚多，总结来看主要有三个方面。一是推进脱贫攻坚和乡村振兴，包括打好精准脱贫攻坚战、抓好粮食生产、推进乡村建设、全面深化农村改革。二是加强污染防治和生态建设，包括持续推进污染防治、壮大绿色环保产业、加强生态系统保护修复。三是加快发展社会事业，包括提升教育公平和质量、保障基本医疗卫生服务、完善社会保障制度等。整体来看，今年报告更重视增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　2019年3月5日，十三届全国人大二次会议在北京召开，国务院总理李克强作政府工作报告。我们的解读如下：

　　1. 保增长合理区间，稳就业位置突出

　　经济目标再度下调。19年GDP增速目标为6.0％-6.5％，较18年的6.5％有所下调，也是时隔三年再次采用目标区间。一方面，18年GDP增速创下多年新低，其中4季度GDP增速创下09年以来新低，而从高频数据看，19年1-2月经济依然偏弱，指向经济下行压力未消。另一方面，去年底中央经济工作会议时隔三年重提“保持经济运行在合理区间”，而今年初各省两会GDP目标也同样是再现区间、普遍调降。

　　通胀目标依然持平。19年CPI增速目标3％，与过去4年保持一致。18年4季度以来，商品价格大幅下降，PPI通缩风险大增，而CPI非食品价格也将随PPI下滑，加之18年各项货币增速均在下滑，预示19年各项物价指数大概率继续下滑，通缩风险或将大于通胀风险。

　　稳增长首要是为保就业。报告提出，就业优先政策要全面发力。今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，指出当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显，并强调必须把就业摆在更加突出位置，“稳增长首要是为保就业”。而去年仅是在第九项重点工作“提高保障和改善民生水平”中提及“着力促进就业创业”。

　　总结而言，19年是新中国成立70周年，也是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年，做好经济工作至关重要，“确保经济运行在合理区间”取代“深入推进供给侧结构性改革”成为第一大工作目标，而稳增长的关键则是保就业。

　　2. 稳货币脱虚向实，宽财政双管齐下

　　稳健货币松紧适度。报告提出，19年稳健的货币政策要松紧适度。与18年相比：虽然同样要“松紧适度”，但删去“保持中性”；虽然同样要“把好货币供给总闸门”，但又要“有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题”；虽然同样未提M2、社融增速目标，但强调“要与国内生产总值名义增速相匹配”。

　　报告强调，19年要深化利率市场化改革，降低实际利率水平；要改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济。这都意味着，去杠杆正逐渐转向稳杠杆，从宽货币到宽信贷的传导有望兑现。

　　积极财政加力提效。报告提出，19年积极的财政政策要加力提效，财政赤字率目标从去年的2.6％上调至2.8％，财政赤字目标从去年的2.38万亿上调至2.76万亿。具体而言，积极财政体现在两个方面：

　　一是更大规模减税降费。全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。首先是深化增值税改革，制造业增值税率16％降至13％，交运、建筑业增值税率10％降至9％，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。其次是降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16％。

　　二是基建投资托底经济。融资方面，19年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，较去年增加8000亿元。投资方面，19年完成铁路投资8000亿元，较去年增加680亿元；公路水运投资1.8万亿，较去年持平；再开工一批重大水利工程。

　　总结而言，货币政策依然保持稳健，但含义更为丰富，也更注重缓解企业融资难融资贵问题；财政政策积极程度明显提升，并且基建、减税双管齐下，尤其是减税降费规模较去年明显提升。

　　3. 改革供给下半场，降成本+补短板

　　淡化供给侧改革。报告提出，19年要着重抓好10个方面的工作。与18年相比，最大的变化在于：“继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间”取代“深入推进供给侧结构性改革”成为第一大目标。

　　降成本、补短板仍是主线。虽然19年政府十大工作目标中并未提及供给侧结构性改革，但第二大目标“激发市场主体活力”强调要推动降低制度性交易成本，对应“降成本”，具体内容包括简审批优服务、公正监管、降低涉企收费等三个方面。而第三、第四大目标“培育壮大新动能”、“持续释放内需潜力”，前者强调传统产业改造提升、新兴产业加快发展、提升科技支撑能力，后者强调推动消费稳定增长、合理扩大有效投资，均对应“补短板”，落脚点则分别是技术独立、市场独立，既是“战略机遇期”的体现，也是应对中美贸易摩擦的必然选择。

　　总结而言，供给侧结构性改革已进入下半场，今年报告鲜有提及去产能、去库存和去杠杆。与去年不同的是，报告对供给侧改革的强调有所淡化；而与去年相同的是，供给侧改革的重心依然是降成本和补短板。

　　4. 推重点领域改革，全方位对外开放

　　19年政府工作报告中，对改革开放的重视程度明显上升，定位也与去年明显不同。

　　深化改革释放活力。报告提出，19年要“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，目的是“把市场活力和社会创造力充分释放出来”。尤其值得注意的是，去年报告中的土地制度改革被归入乡村振兴，社会体制改革被归入保障和改善民生，生态文明体制改革被归入绿色发展，与去年报告相比，改革的落脚点从“基础性关键领域”聚焦至“重点领域”。

　　改革聚焦四大重点领域。其中，国资国企改革重在推进混改，完善公司治理结构，深化电力、油气、铁路改革，自然垄断行业要实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。优化民企环境重在坚持竞争中性，构建亲清新型政商关系，保护产权，打造良好营商环境。财税体制改革重在健全地方税体系，稳步推进房地产税立法，规范地方政府举债融资。金融体制改革重在完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。

　　全方位对外开放。报告提出，19年要“推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势”，具体包括促进外贸稳中提质、加大吸引外资力度、推动共建“一带一路”、促进贸易和投资自由化便利化等四个方面。

　　以开放促改革。与去年相比，差异主要体现在以下三个方面：一是层次从“推动形成全面开放新格局”升级为“推动全方位对外开放”；二是落脚点从“以高水平开放推动高质量发展”转为“更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”；三是外贸从稳中向好转为稳中提质，赋予自贸试验区更大改革创新自主权。

　　总结而言，19年改革将更聚焦重点领域，深耕国企改革、支持民企、财税改革、金融改革，旨在释放市场活力和社会创造力。而19年对外开放将升级至全方位，更加注重规则等制度型开放，以开放带动改革。

　　5. 小康社会关键年，脱贫治污保民生

　　19年是全面建成小康社会的关键之年，政府工作报告对改善民生同样着墨甚多，总结来看主要有三个方面：

　　一是推进脱贫攻坚和乡村振兴，包括打好精准脱贫攻坚战、抓好粮食生产、推进乡村建设、全面深化农村改革等。其中，精准脱贫是三大攻坚战之一，而农村改革的重心在于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

　　二是加强污染防治和生态建设，包括持续推进污染防治、壮大绿色环保产业、加强生态系统保护修复等。其中，污染防治也是三大攻坚战之一。

　　三是加快发展社会事业，包括提升教育公平和质量、保障基本医疗卫生服务、完善社会保障制度等。其中，教育领域提出的“多渠道扩大学前教育供给，无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持”，医疗卫生领域提出的“降低并统一大病保险起付线，报销比例由50％提高到60％”、“做好常见慢性病防治，把高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保报销”均颇具亮点。

　　总结而言，19年是全面建成小康社会关键之年，政府工作报告更加重视“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”，有望为全面建成小康社会收官打下决定性基础。