大数据与市域社会治理现代化——厦门实践与探索

　　当前，在大数据、信息化深刻改变人们生产生活方式的新时代条件下，国家治理要跟上科技发展的脚步，自觉运用科技手段提升现代化水平，新时代的国家治理体系和治理能力现代化要求我们不断推进理论创新和实践创新。新时代市域社会治理现代化的推进要求以解决市域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为着力点，以改革创新为动力，在市域范围内为国家治理体系提供了顶层设计与基层实战之间承上启下的枢纽，事关顶层设计落实落地，事关市域社会和谐稳定，事关党和国家长治久安。不过，作为社会治理现代化工作的新阶段，一些地方客观上在市域社会治理问题上面临着一些认识不清、认识不足的问题，工作实践仍然有待探索，对市域社会治理现代化的理论体系、思想内涵、运行机制、框架结构、工作范式也亟待研究与学习。

　　福建省厦门市在理解与推进新时代市域社会治理现代化的决策部署上更具超前意识、探索意识和创新精神、实干精神，并且已经形成了一套具有地方特色、同时可以在更大范围内发挥借鉴作用的做法，在工作过程中产生和遇到的问题，也同样值得顶层设计、理论构建和其他各地市域的注意。研究发现，大数据与信息化在厦门市社会治理中的应用不但拓展了治理资源，也通过大数据技术所代表的方兴未艾的深层社会变革，触及到了一些更为深刻与微妙的权力结构与文化根基问题，加深了我们对市域社会治理现代化理念中创新驱动力、“智慧城市”、“智慧社会”、“智能社会”建设等要求的思考与理解，增强了我们对于大数据、云计算、人工智能在创新社会治理、市域社会治理现代化工作中新的重要手段。

　　市域社会治理现代化的基本理论构造

　　市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施和浓缩反映，是依托具体的城市区域而发生的治理活动的统称。从世界范围来看，不同城市在历史传统、文化习俗、政治体制与社会经济发育程度方面各不相同，因此，呈现多种多样的城市治理形式。可以说，没有固定的、统一的城市治理，不同的国家、不同的区域，甚至同一国家的同一城市在不同时期都会呈现各自的特点。综合来看，市域治理需要一个依托城市区域作为群众公共活动的地理空间载体，政府、企业、社会组织和居民等多元主体基于特定的制度安排，针对公共事务管理和公共服务提供等，通过共同参与的方式进行合作、协商，实现在城市区域内的公共利益与私人利益相调和的动态过程。具体到我国，市域治理应该是在党委的主导下、政府部门、专业机构、企事业单位、社会组织和城市市民等主体依照国家法律和相关规则共同参与城市公共事务管理的过程。因此，市域社会治理是我国已有的国家治理在市域范围的自然延伸、具体实施与因地发展。

　　党的十八大以来，习近平总书记系列重要讲话中提出了创新社会治理的新思想新理念，并且在多个场合强调要形成有效的社会治理、良好的社会秩序，从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，对社会治理问题进行了系统阐述，明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。

　　“新时代市域社会治理现代化”的重要概念由中央政法委秘书长陈一新于今年6月4日在延安干部学院全国新任地市级政法委书记培训示范班开班式上提出。7月17日，陈一新在《人民日报》刊登《推进新时代市域社会治理现代化》一文。文章指出，市域社会治理现代化分为治理理念现代化、治理体系现代化与治理能力现代化。其中理念现代化以目标导向、政治导向、为民导向、问题导向、效果导向等“五个导向”的树立为主线，体系现代化以市域社会治理的政治体系、自治体系、法治体系、德治体系等“四大体系”的优化为核心，能力现代化则以统筹谋划能力、群众工作能力、政法改革能力、创新驱动能力、破解难题能力、依法打击能力、舆论导控能力等“七大能力”的提高为重点。

　　市域社会治理现代化的“厦门模式”实践

　　近年来，厦门为贯彻习近平新时代中国特色社会治理思想和福建省有关精神和部署，利用大数据技术打造城市社会治理信息平台，推进辖区社会治理现代化，解决社会治理的突出问题，探索智慧城市社会治理理论体系、制度体系、技术体系、大数据应用等，开展了一系列生动实践。

　　第一，政治导向与治理体系在厦门市域社会治理中相结合。厦门在打造共建共治共享新格局的过程中，始终坚持党的集中统一领导与自治、法治、德治相结合，坚持党建引领，多方参与，互动共治，以协商民主的方式方法、制度机制，推进居民的决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，真正发挥居民群众的主体作用。此外，充分发挥各级党委在市域社会治理中的领导核心作用，大力开展“支部基本建设年”活动，全市各级党组织共组织开展专题组织生活会2.56万场次、民主评议党员20多万人。稳步推进农村基层党建，持续推动“党建富民强村”工程，探索实施“人才兴村”计划，持续深化驻村蹲点，专项开展整治“村霸”工作。全面推进城市基层党建，出台“1+7”城市基层党建系列文件，构建基层党组织引领小区业委会、业主监督委员会和物业服务机构等多方参与治理体系，着力破解治理难题。成立全国首家城市党建学院，打造107个实训基地。城市基层党建经验做法得到中组部认可并在全国城市基层党建工作会议上书面交流。同时，充分发挥基层党组织在基层治理中的战斗堡垒作用。全市各级党委积极创新社区党建和基层治理整合机制，健全社区党组织核心主导机制，推行街道和社区“大党委制”，建立社区党组织与多元主体协商共谋、群团组织与党政部门参与社区治理、在职党员进社区、社区党代表工作室，以及社区党组织与小区业委会、物业公司负责人交叉任职等机制，建立以党组织书记为核心的社区工作者队伍，使党的领导扎根社区，党的先锋作用发挥在社区，党组织在基层治理中发挥重要的战斗堡垒作用。

　　第二，自治、法治与德治体系建设。一是充分发挥自治的基础性作用。推行以社区为基本治理单元的基层治理模式，逐步建立了“纵向到底、横向到边、协商共治”的社区自治体系。在此基础上，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区生活、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。推广以村规民约、居民公约为主要内容的村民自治“软法治理”经验，既发挥硬法的基础性、框架性调整功能，也发挥软法的延伸性、辅助性规范作用。二是充分发挥法治的保障性作用，包括创新立法机制，营造特区良好法治环境；严格依法行政，加快推进法治政府建设，加快政府职能转变，着力推进行政审批制度改革工作；深化司法改革，认真抓好员额制改革，突出健全完善司法责任制；坚持普治并举，将法治宣传与依法治理同步部署、同步推动、同步落实，不断提升社会法治化管理水平，为营造国际化、市场化、法治化营商环境奠定了良好社会基础。三是充分发挥德治的引领性作用。积极构建崇德向善的文明城市，加强社会公德建设，大力选树道德模范等。

　　第三，坚持问题导向，提高破解难题能力，着力解决人民群众关注的突出问题。一是抓实“五安”系列平安工程。从与人民群众息息相关的吃、住、行、就业等方面安全问题着手，组织开展“家安、路安、食安、业安、心安”等平安系列工程创建活动。二是着力排查化解涉众型金融风险，建立“线上+线下”风险监测预警机制。三是坚持源头治理。深入化解“城市病”难题。统筹空间、规模、产业三大结构，从源头防治环境污染、交通拥堵问题。四是坚持“减存控增”，深入开展矛盾纠纷排查化解。五是切实加强流动人口服务管理，积极破解农业转移人口市民化难题，使厦门日益成为外来人口欢迎城市。六是做好涉台人员服务管理。推动台胞台企享有同等待遇，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇。

　　第四，加强创新驱动与智慧治理，运用大数据手段打通市域社会治理各条战线。厦门市已建成多个大数据基础性平台，其中包括政务信息共享协同平台，社区服务管理网格化平台，城市公共安全平台，信用厦门平台，厦门百姓APP等。2012年开始，厦门市构建了政务资源共享协作平台，以及六个区级共享协作平台，建立了跨部门和跨层次的信息共享、数据同步、业务协作渠道，使各单位的数据资源为城市的统一平台提供服务。近年来，围绕国家信息消费示范城市建设，开展了网格化平台、“i厦门”一站式惠民服务平台等一系列跨部门协作整合应用。在党建管理上，厦门市全面使用“厦门党建e家”信息平台，全市1.4万个基层党组织、21万多名党员全部纳入平台管理，率先在副省级城市层面实现了基层党建工作信息化。在综治与政法工作中，厦门市政法委结合大数据、云计算等先进的信息化技术，牵头建设了综合性的政法综治共享平台，构建了统一基础数据库支撑、统一流转处置（12345协同平台）、多个专业领域分中心（政法综治中心、公共安全中心、信用中心）协同运作的社会治理信息化体系，最大限度融合上述平台的建设成果，实现公共安全部门协同治理，打通了部门信息化联动渠道及配套机制。

　　厦门创新市域社会治理的挑战

　　厦门模式的探索正扬帆起步，不可避免地面临一些新的挑战与问题。

　　第一，缺乏“新时代市域社会治理”相关概念范畴界定与理论体系。社会治理毕竟是一个内涵丰富的概念体系，本身也仍处在发展与充实的过程中，信息化、大数据时代的治理体系和治理能力现代化也是一项复杂的系统工程，因此各地对这一理论的认识尚有欠缺，例如对于市域社会治理与原有基层社会治理之间的关系存在一定的困惑，因而在实际工作中并不总能熟练地运用市域社会治理现代化的理论体系去理解和处理问题。

　　第二，在数据开放惠民、民众参与共建等方面依然有较大的发展潜力。全局性、规范性、科学性、系统性的市域社会治理大数据应用内部创新服务，政法综治部门或跨各级部门大数据应用，大部分属于不公开的内部创新。实际上，这也是全国各地都存在的一个突出问题，即长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛、对外封闭”问题，而这一问题非顶层设计与顶层规范指导不足以解决。

　　第三，法律依据缺失，制度建设亟待跟进。不少相关一线人员感到大数据等新兴手段用于市域社会治理领域的工作中存在相当程度的制度空白、规范空白、监管空白，这一方面不利于依法治理能力的提高。另一方面，由于信息化水平和互联网产业发展水平较高，市域本来就是公民个人数据与隐私泄露的重灾区，制度、规范与监管的空白可能还会加剧这些问题。应当注意，个人信息泄露、电信诈骗、社会诚信等问题已经成为影响我国城市居民生活安全感的重要因素。无论是出于坚持以民本为导向，还是为了改进群众工作、提高依法治理能力，还是基于法律伦理的基本价值，这个问题都应引起高度重视。同样的，这一问题的解决也需要顶层的设计与法治建设。

　　第四，目前的市域治理体系缺乏宏观理论的规范与引导。大数据的理念尚未完全系统建立起来，平台的开发和应用缺乏系统思维的指导，因此无法全面形成一套尽可能完善且可用于全国的智能平台应用体系，厦门一地的建设，尚不足以引发长远视野下全国范围内大数据社会治理图景的质变。

　　第五，大数据平台集约化、智慧化建设有待进一步深化。当前各平台多是单方面利用大数据实现某项功能，整体上大数据应用离智慧化、个人用户终端化还有差距，数据收集、汇聚、打通、共享、管理、分析和应用还不够科学，对社会治理大数据的分析和应用仍然处于初期阶段，缺乏以社会治理大数据为基础的深层次挖掘和系统性分析。同时，信息系统开发模块、原型、算法上还不能够完全满足或契合用户需求，用户满意度不高，群众对于实际应用和需求上的体验度、黏性度都不强。因此信息系统开发应用还需要进一步深化改善，为用户提供便捷服务，提高用户需求满意度。

　　第六，相关人才机制仍未健全，激发内生动力活力不足。当前厦门市大数据人才十分缺乏，在人才培养以及大人才的吸引方面机制仍不够健全，现阶段未能建立多层次、成熟的大数据专业人才体系，这一问题在全国普遍存在，这也导致了政府部门内人才短缺的问题日益突出，严重制约着下一步工作的开展。

　　如何运用大数据推进智慧市域社会治理

　　应从以下方面扎实推进建设市域社会治理体系和治理能力现代化。

　　第一，树立正确的政治导向。同时，坚持以人民的需求为根本，来确定发展目标和引导发展共识，以人民满意度为导向，来确定市域社会治理各项重点任务。

　　第二，以先进的信息化基础设施为支撑条件。需推进市域社会治理智能化，发挥大数据、云计算、物联网、人工智能增强政府决策部署的科学性、风险防控的精准性、打击犯罪的实效性、执法办案的公正性、公共服务的便捷性来实现政府治理、市场治理和社会治理这三者组成的现代化体系。

　　第三，开展相关研讨和学习培训。随着我国基层社会的不断城市化，市域社会治理在基层社会治理与整个社会治理工作全局中的权重在未来将呈不断上升之势。不过，作为新生理论，市域社会治理现代化的理论实践体系还处于发展与丰富的过程中，各地市域对于在实践中如何运用该理论有针对性地指导工作，都还处于摸索与学习的过程中。因此，有必要征集学术界与实务界的智力资源，围绕市域社会治理现代化理论的基本框架做进一步的理论研究工作，就市域社会治理的基本理论构造等内容开展深入的探讨，加大领导骨干的培训力度。在这一过程中，可以考虑在理论探索的基础上，参考厦门实际情况，深入总结凝练厦门市特色亮点、案例、经验，形成市域社会治理现代化的厦门方案、大数据创新市域社会治理现代化的厦门经验等经验标本，为积极探索具有中国特色、时代特征、市域特点的市域社会治理新模式，提供推进市域社会治理现代化的方案。

　　第四，加强与完善大数据在市域社会治理现代化中的积极运用。一是加快智慧社区建设，通过积极构建“大数据”和“云平台”，深化和完善城乡社区网格化服务管理能力，应全面提升全市城乡社区网格化服务管理大数据应用，网格化信息系统和平台全面升级。二是加快整合规划建成市域社会治理大数据云+端的平台架构，构建市域社会治理大数据支撑体系。应用层面要从最严峻的风险防起，围绕暴恐安全、公共安全、网络安全等突出风险漏洞防控，应用物联网、大数据、人工智能新技术防控社会风险，形成更加完善的大数据与市域社会治理现代化的理论框架和治理能力现代化的技术体系。三是深入研究当前市域层面上数据共享和大数据应用中的体制机制建设情况，结合信息资源共享和大数据应用的市域社会治理理论基础，推动制定大数据与市域社会治理现代化相关的政策体系、制度体系、技术体系、发展规划、数据隐私保护管理办法，完善市域社会治理共建共治共享的政治体系、自治体系、法治体系、德治体系，为共享平台和大数据平台的建设提供制度引导，全面、科学布局系统功能模块。四是积极推动数据收集、汇聚、打通、共享、管理、分析、应用的全流程建设，着力解决信息系统开发模块、原型及算法等不能够满足用户群众实际需求以及当前体验度、黏性度不强等问题。