建言成都 | 推动成都大数据确权 促进大数据技术和产业发展

　　数据是国家基础性战略资源，党中央、国务院高度重视大数据在经济社会发展中的作用。2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，系统部署大数据发展工作，明确了总体目标、主要任务和政策机制，全面推进大数据发展，加快建设数据强国。大数据产业正在推动着信息技术创新，催生数据驱动的新业态、新模式，成为我国经济发展的新动能。本期成都理工大学商学院副院长、成都市科学技术顾问团特聘专家黄寰教授围绕成都大数据确权的背景及现实意义对如何推进成都大数据确权，促进大数据技术与产业发展作出分析。

　　成都推进大数据确权的背景

　　近年来，成都为促进成都市大数据产业快速健康发展，先后制定了《成都市大数据产业发展规划（2017-2025年）》《成都市促进大数据产业发展专项政策》等政策，立足于西部通信枢纽、信息产业基础和人才资源优势，致力于将成都市打造成为全国大数据产业生态创新示范区、国家大数据产业集聚区和国际化大数据市场集散中心，建设“西部数据之都”。当前，成都大数据产业发展基础良好，势头强劲，数据存储基础建设日益完备，形成了多项基础数据库、专题数据库，雄厚的产业基础和广阔的应用市场为行业大数据发展提供了市场空间。

　　但与此同时，成都乃至全国大数据产业发展还普遍存在数据资源开放共享程度还不高，信息安全规范仍不健全，进而导致出现大数据技术、储存发展火热但数据交易量不高的问题。数据技术和数据存储仅仅是大数据发展的基础，大数据资源价值的真正实现离不开数据资源的交易。2017年，习近平总书记在中共中央政治局实施国家大数据战略进行第二次集体学习中明确强调，要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。因此，促进大数据产业持续、规范发展需要首先明确大数据资源权属问题，从源头出发，立足产业链，厘清大数据在数据采集、归集、处理、再处理等环节中的权属、责任和利益关系的界定和划分。

　　成都推进大数据确权具有现实意义

　　以数据确权保障信息安全。电子数据由于其易获取、高复制性、交换成本低等特点，在网络空间的不同层面中具有极强的脆弱性。随着世界各国对数据资源的争夺日趋激烈，数据确权已成为保障国家安全、促进产业发展和保护个人隐私的关键。因此，必须加快数据获取和使用的制度规范，明确数据所有权、隐私权等相关法律法规，建立起兼顾安全与发展的数据开放、管理和信息安全保障体系。

　　以数据确权激活数据资源。数据已经呈现出爆发式增长，并可以产生巨大的经济价值，但是数据作为一种资源，并没有被赋予资产属性，数据所有权或产权没有被广泛认可。由于产权制度是市场经济发展的基础，是决定经济效率的重要内生变量，因此，数据权属的确定是激发数据资源价值的重要制度安排。

　　以数据确权规范市场秩序。大数据市场存在着数据需求旺盛，但数据供给不足的矛盾，受制于标准不统一、法律不明确等问题，一些拥有数据资源的机构不愿、不敢、不会共享和交易数据，突出的供需矛盾也导致了地下交易的出现。从实践和理论上，以数据安全的名义，限制数据共享及数据交易，有投鼠忌器的嫌疑，也不利于社会进步。因此，进行大数据确权能把桌面下的交易摆在桌面上，制定有效可行的个人数据安全保护与数据确权相平衡的法律规定，将有利于规范市场交易秩序。

　　成都作为大数据资源富集区，需要加快数据资源确权研究和试点，通过数据确权从而实现数据由单纯的收集和存储向数据加工、处理、交易转变。

　　如何推进成都大数据确权

　　确权原则：依法规范、循序渐进、政府主导、社会参与

　　大数据确权目前还处于“摸着石头过河”的探索阶段，既无历史经验可循，也无国内外模式可鉴，但基于数据资源的特殊性质，成都在大数据确权时应当遵循以下原则：

　　依法规范。任何权属的确定必须以法律为依据，大数据确权首先要以合法为前提。权属的确定是在法律上确定大数据归属，如果权属确定的过程本身就存在法律问题，则所确定的权属内容也就难以保证其效力。因此，成都市应依据我国出台的有关数据信息方面的法律条文，拟定负面清单，坚持法有禁止不可为的思想，确保数据确权合法合规。

　　循序渐进。大数据确权是一项长期性、复杂性、系统性工程，其涉及法律、经济和技术多个层面，也囊括了政府、企业、个人等多个主体，不可能一蹴而就，需要久久为功，徐徐图之。因此，大数据确权要从当前容易确权的领域开展试点工作，通过总结经验教训，创新工作思路，强化典型示范，实现大数据确权工作的多领域、多层级全面展开。

　　政府主导。数据涉及个人信息隐私和国家信息安全等重要问题，在相应数据确权规范还没建立起来的情况下，开展数据确权工作必须以政府为主导，以政府公信背书，消除信息安全隐患。同时，利用政府公权的介入，整合信息资源，消除信息孤岛，规范数据收集方式，减少数据收集成本。

　　社会参与。大数据是由社会大众个体信息汇总而成，其最终目的应该是服务于社会的资源，无论是数据的收集还是数据应用都离不开整个社会的参与。因此，要通过试点示范作用，在确保信息安全的前提下，形成人人贡献数据、人人使用数据的“取之于民，造福于民”的良好氛围。

　　确权对象：公共数据试点示范

　　2015年8月31日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出要“形成公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政策体系，率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放”。公共数据是由公共事务管理机构依法进行管理，具有公共物品特性，并能为全体社会公众共同拥有和利用的数据资源。长期以来，作为公共利益的维护和执行机构，各级政府已成为全社会公共数据资源最大的拥有者，并在实践当中形成了一套完整、稳定的数据资源管理模式，对数据采集、脱敏、存储和使用规范都有明确的规定。公共数据因此也就具有了信息安全威胁小、管理模式规范、应用效果显著等特点，是目前最适宜进行大数据确权试点的领域。就细分领域而言，信用、交通和医疗等领域，目前未向社会公开但潜在应用价值极大的数据资源，比较合适作为确权对象，通过对分散于多个公务机构并仅供自用的数据资源进行确权，在消除信息安全隐患的基础上进行交易，激活数据资源，使其社会经济等价值显现化。

　　但在进行公共数据确权时需要注意区分同“政府信息公开”的联系和区别，公共数据资源在确权后进行开放是政务公开工作的进一步深化，是对信息公开的有效补充，但两者的区别更为显著。信息公开的主体是政府机构，而公共数据则是政府下属的公共服务和市政公用企事业单位，信息公开着重于保障公民的“知情权”，而公共数据资源确权则注重于保障公民数据的“使用权”。

　　确权载体：国有平台主导担纲

　　公共数据资源的收集和管理应用等权利掌握在政府手中，政府是公共数据资源的最大拥有者，但海量数据的收集和整理等工作繁琐，对公共数据资源确权和交易也超出了现有政府工作的范围，政府机构既无能力也无责任义务对海量数据进行归集和整理。但公共资源数据的收集需要依靠政府公权的介入，通过使用政府公权，降低数据收集和使用的摩擦成本、减少数据使用的道德风险。因此，国有平台是大数据确权试点兼顾效率和安全的最佳选择。利用国有平台的“政府属性”依法合规并顺利地从政府机构、企事业单位中收集信息，利用国有平台的“企业属性”以最低的成本实现社会经济效益的最大化。

　　确权保障：法律制度、先进技术、科学宣传

　　大数据确权作为新生事物，需要通过法律、技术和科学宣传等多方面地进行引导，保障其健康有序的开展。首先，为保证长期稳定地开发高价值的数据资源，应制定相关法律法规，使大数据确权开放工作有法可依。其次，要强化区块链、数字水印技术等新技术的研究与应用，确保大数据确权工作有技可依。同时，也要加强大数据确权工作的科学宣传，让社会公众参与数据资源的开发和利用。