公共数据具有范围广、种类多、价值高等特点，不仅是数据要素市场建设的重要支点，同时也是全社会数据要素资源的重要组成部分。公共数据授权运营是推进数据基础制度落地的“排头兵”，是实现公共数据价值的重要途经，在数字经济成为国民经济支柱的背景下，具有重大战略意义。
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公共数据授权运营政策加速推进，引领市场规范化发展
2020年3月，“十四五”规划明确提出要“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，并对政府数据授权运营进一步作出了解释，“试点授权特定的市场主体，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，开发利用政府部门掌握的与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据”。2021年11月网信办发布的《网络数据安全管理条例(征求意见稿)》首次在政策中对公共数据作出了定义。2022年12月，数据二十条明确指出了两类主体（各级政府部门、企事业单位）与两类过程（依法行政履职、提供公共服务）中产生的数据，属于公共数据范围。
此后，北京、上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律法规文件，广东、四川、贵州等地也各自开展了公共数据授权运营探索。截至2023年9月，据不完全统计，全国已有8省（浙江、广东、江苏、山东、河北、黑龙江、四川、贵州）、23市（包括北京、上海等）陆续发布了公共数据相关条例和管理办法，组建国资控股大数据平台公司，探索公共数据授权运营。如表1所示。
表1：部分地区公共数据运营政策梳理
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公共数据授权运营模式总结分析
基于前述各地公共数据授权相关政策文件，总结公共数据授权运营存在三种模式：综合授权运营加工模式、分散授权运营加工模式、两级授权运营加工模式。
（一）综合授权运营加工模式。该模式由政府公共数据管理部门（一般是大数据局）代表政府整体授权具有国资背景的公司承担该地区所有公共数据运营加工等相关工作。典型代表有上海、青岛等。如青岛市授权具有国资背景的华通集团及所属华通智研院开展该市全部公共数据授权运营，负责数据安全合规供给，对外提供数据产品或服务。如图1所示。
图1：公共数据综合授权运营加工模式
（二）分散授权运营加工模式。该模式依据不同行业/领域/场景，由政府公共数据部门分散授权不同行业属性的运营主体，依据行业特点开展公共数据授权运营。典型代表如北京、杭州等。如北京市面向不同行业打造多个公共数据专区。针对金融行业，授权北京金融控股全资子公司北京金融大数据公司为金融专区公共数据授权运营单位。如图2所示。
图2：公共数据分散授权运营加工模式
（三）两级授权运营加工模式。该模式采用两级授权形式，完成公共数据运营及加工的授权。首先由市政府整体授权具有国资背景的公司承担该地区所有公共数据运营（公共数据综合运营方），再由运营方依据不同行业/场景，分散授权给不同行业数据开发方，开发满足场景需求的数据产品。如长沙授权市数据资源局统一管理和组织数据运营实施，负责建设数据运营平台，再引入多主体开展数据产品开发，形成公共数据“运营+加工”相分离的两级授权模式。如图3所示。
图3：公共数据两级授权运营加工模式
三种运营模式基本都遵循了“公共数据集约化、安全可控、合规使用，重在价值挖掘”的原则，确保公共数据不出域，数据资源持有权始终掌控在政府手中。此外，三种模式都以数据场景应用为着力点，完善数据运营机制和规则，强化公共数据运营监管和指导，安全合规开发公共数据产品或服务。
三种运营模式也各有特点。综合授权运营加工模式将公共数据统一整合授权唯一一家主体，减少了公共数据运营平台运维成本，且利于政府统一监管。但因公共数据运营主体及加工主体单一，可能会导致数据垄断风险增大。另外运营与加工集于一身，除了对授权运营主体的技术能力、场景需求能力、市场推广能力要求极高外，也不利于吸引社会各方参与公共数据相关技术及产品创新。分散授权运营加工模式从场景需求出发，有利于高效开发出更有价值的公共数据产品或服务；且可有效避免数据垄断、对构建多主体参与公共数据运营加工具有积极作用。但也会存在多类主体间数据协同问题，对数据安全风险防范等方面提出更高要求。两级授权运营加工模式采用综合授权唯一的公共数据运营主体，有利于减少公共数据安全风险，降低公共数据运维成本；此外，结合不同场景授权多个加工主体则有助于扩大公共数据产品供给，促进市场竞争。
03
相关启示
综上，公共数据授权运营模式在不同区域、不同领域、不同行业间存在较大区别，因此应因地制宜，以公共数据价值释放为基准，鼓励各地创新性地探索适合自身的运营模式。
启示一：两级授权运营加工模式利于控制风险、降低成本、促进市场竞争，最大化公共数据价值。
首先，两级授权运营加工模式中经统一授权的数据运营主体应通过一定的资质审查、有良好的信誉，利于政府统一监管以及降低数据隐私泄漏风险。其次，在公共数据产品开发时吸引更多理解行业需求，结合业务场景的市场主体参与进来，有利于扩大公共数据产品供给，发挥市场竞争作用。
该模式类似于各地的城投公司首先完成土地资源的一级开发——归集土地资源，把生地转化为熟地，然后再进行招拍卖上市交易进入二级开发。公共数据运营主体首先完成各类公共数据的归集汇聚、治理形成公共数据资源，再通过分散授权给数据加工方进入二级开发。参与公共数据加工开发的市场主体类似于各开发商，基于对场景和行业的理解开发出各类公共数据产品或服务。（如图4所示）
图4：公共数据资源两级开发（类比土地资源）
启示二：公共数据授权运营路径：在公共数据授权运营早期可以先采用分散授权运营加工模式；待市场成熟后，采用两级授权运营加工模式。
在市场发展期，采取分散授权运营加工模式。公共数据应用场景有限、价值不明时，可先围绕特定场景目标，优先产出成果，增强公共数据授权运营的可行性，增强公共数据持有机构以及市场主体对公共数据授权运营的信心。如北京打造金融数据专区建设，开放金融数据授权运营，再逐步开放其它领域公共数据。
在市场成熟期，采用两级授权运营加工模式。针对公共数据运营，综合授权唯一一家公共数据运营单位，其主要职责是做好公共数据资源管理，守住公共数据安全红线，为公共数据加工开发方提供合规、高质量数据资源。针对公共数据加工，分散授权多主体加工方，激励数据加工主体深入了解市场需求，全力开发数据产品或服务，提升公共数据产品开发质量和开发效率。
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