政府既是数据要素市场的监管者，也是公共数据的持有者和供给者。推动公共数据授权运营，有序充分释放大体量、高价值的公共数据成为培育数据要素市场的关键突破口。2023年11月，某市拍卖“政务数据资源”特许经营权，被誉为开启超万亿“数据财政”进程的“第一拍”。此事引发社会广泛关注：何谓数据财政？数据财政重蹈土地财政覆辙？如何保证公共数据取之于民、用之于民而不被垄断牟利？
01
何谓“财政”？何谓“数据财政”？
财政是政府“理财之政”，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动。财政的三大职能：资源配置、收入分配、经济稳定和发展。 财政的本质：国家为实现其职能，凭借政治权力，参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配，所形成的一种特殊分配关系。
我国财政是在社会主义制度和生产关系基础上建立起来的财政，是取之于民、用之于民的财政，是实现国家资源配置、收入分配、经济与社会发展任务的重要工具。
数据财政是政府“理数据财富之政”，通过激发市场活力来间接发挥作用，优化数据资源配置，增加优质数据要素供给，让市场在资源配置中发挥决定性作用。更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，更加关注公共利益和相对弱势群体，增进社会公平、保障民生福祉、促进共同富裕。促进数据与技术、劳动力、资本等要素融合，助力数字中国建设和数字经济高质量发展。
02
“数据财政”不走“土地财政”老路。
1987年，全国第一次土地拍卖在深圳落槌，自此，正式开启了近三十多年土地要素化进程。土地财政对我国经济社会发展起到了积极作用，逐步成为地方政府的“第二财政”。
近些年，土地财政所衍生出的隐性债务增长、资源配置效率低、产业结构失衡等问题，使得地方财政脆弱性不断上升。依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的“土地财政”模式，不可持续，已经走到尽头成为普遍共识。
当下，数据成为与土地并列的生产要素，在推进数据要素化过程中，各界对公共数据如何更好地被开放利用，赋能各类组织和个人，倍感期待。
随着数据二十条出台，加之公共数据授权运营、企业数据资源入表、数据产权制度建设等政策利好导向，一些地方成立类似土地资源一级开发公司，行政授予垄断运营区域公共数据业务，继而通过政府主导设立的辖区数据交易机构，实现公共数据变现。
这种“前店后厂”模式，靠出让公共数据特许经营权的收入来填补地方财政支出，所谓“数据财政”，相较于“土地财政”而言“换汤不换药”，反而产生新的公共数据垄断，加剧公共数据地域割据，增加企业群众的用数成本，短期看不会对公共数据供给产生多大成效，长期看不利于全社会数据要素市场化配置。
03
要“放水养鱼”、算大账、利长远。
“放水养鱼”。放“公共数据”之“水”，养“数据发展生态”之“鱼”，要防止假借创新之名、行“涸泽而渔”之实。通过公共数据授权运营，将政府、企业和社会的价值期望与使命目标、战略管理、组织形态及交付模式有机联系起来，促进数据、技术、资本、劳动力等全要素融合，重构数据价值生态网络，培育“价值本位”的数据发展生态。
“算大账、让利于民”。坚持“数据利他、还数于民、数据为民、数据富民”理念，回归“价值理性、应用主导“的数据利用范式，推进数据基础制度建设，让数据生产资料真正掌握在人民手里，使之有更可持续的数据财富获得感，才是数据要素化的终极目的。
“海纳百川、有容乃大”。强化制度性建设，体系化推动构建统一开放、多元化、多层级数据流通生态，充分发挥各类所有制企业的优势，将国企的实力、民企的活力和广大市场主体的创造力更好地结合，在数据加工处理、授权运营、流通交易、收益分配、场景应用等方面保障机会公平，更加注重面向中小微企业、社会公众的高价值数据服务，提升其数据可得性，更加注重数据应用带来的经济社会附加值。
（本文作者傅建平为清华大学计算社会科学与国家治理实验室专职研究员）
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